国家43号文+新预算法+50号文+87号文，彻底堵死地方政府违规融资渠道！

 

近日，财政部近日加急下发“87号文”引发社会高度关注。媒体认为，目前地方政府违法违规提供担保，通过政府购买服务、政府引导基金和PPP等方式变相举债，但中央政府通过之前的国发43号文、新预算法，再加上近期的50号文和87号文，一系列组合拳使得地方政府违法违规融资“堵暗道”全覆盖工作初步完成，这将会对地方经济发展产生重要影响。

继严格规范PPP、政府投资基金等政府与社会资本方各类合作行为之后，财政部近日加急下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预【2017】87号，以下简称“87号文”），在坚持政府购买服务改革导向的同时，严格限定政府购买服务的范围、严格规范政府购买服务预算管理、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，并要求切实做好政府购买服务信息公开等。财政部还要求各省级财政部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。

中债资信地方政府及城投行业研究团队认为，自国发43号文和新预算法实施以来，地方政府举债机制已经逐步成形，建立了限额管理、预算管理、风险处置、日常监督等管理体系，但是对于地方政府的一些“表外债务”即隐性负债并没有统一的口径，最典型的是地方政府违法违规提供担保，通过政府购买服务、政府引导基金和PPP等方式变相举债。目前，国发43号文、新预算法、国办函88号文等重申严禁地方政府违法违规提供担保增加地方隐性债务，《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》、财预50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》等亦明确或重申了严禁地方政府以PPP、政府投资基金等方式违法违规变相举债。在此基础上，针对“伪”政府购买服务泛滥、部分地区“大行政府购买服务之道”变相举债融资的行为，87号文坚持问题导向，补充50号文，明确禁止地方政府以政府购买服务变相融资，总体实现了对大部分违法违规融资行为（提供违法违规担保、PPP、政府投资基金、政府购买服务）的政策全覆盖。

1、重申适用范围，确立负面清单！

政府购买服务，是指政府将原来直接提供的部分公共服务事项交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同支付费用。上世纪90年代，我国部分地方政府就已经开始推行了政府购买服务。2013年公布《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出加大政府购买服务力度。而后财政部于2014年底发布《政府购买服务管理办法（暂行）》（以下简称《管理办法》）成为政府购买服务的规范性文件。

根据《指导意见》，推行政府购买服务的目的是“转变政府职能、改善公共服务”，购买内容主要包括教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等领域。而在具体实施中，政府购买服务因其操作流程简单，开始被地方政府广泛应用于基础设施建设项目，以便于融资平台利用政府购买服务合同进行融资。

鉴于政府购买服务存在被扩大应用的情况，87号文重申了政府购买服务改革目标以及《中华人民共和国政府采购法》对“服务”所指范围的定义。此次87号文再次明确：严禁将“货物”、“建设工程”（含工程与服务打包项目）、金融机构及融资租赁公司等非金融机构的融资行为纳入政府购买服务的范围，是对原规定的重申和细化，也明确封堵了地方政府将原BT（建设-移交）模式、基础设施委托代建工程、储备土地前期开发等做成政府购买服务形式、变相举债的途径。

其中，土地储备前期开发已“开正门”以土地储备专项债券形式支持其资金需求，但多家机构表示，此次文件对于建设工程、基础设施建设项目“一刀切”的规定，与此前国务院相关文件支持农村公路养建一体化、各类体育场地、海绵城市、小城镇建设、地下综合管廊等采用政府购买服务的精神可能存在冲突，当前文件和财政部有关负责人答记者问亦未做出相关解释，地方政府对该模式的模糊认知可能会加剧。

此外，文件提出，严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，但对于符合规定的政府购买服务项目，项目承接主体以政府购买服务合同申请贷款实属正常融资行为，该禁止性规定在严防以虚假政府购买服务合同违法违规举债的同时，堵住了合规项目方的正常融资渠道。因而，87号文在细化政府购买服务界限、明令禁止以政府购买服务合同违法违规举债的同时，一定程度上或将抑制地方政府和社会资本方采用该模式的热情，不利于该模式的推广，这也与财政部此前希望以推广政府购买服务模式、规范政企债务界限的初衷存在一定冲突，政府购买服务的应用范围及相关实施细则有待进一步科学化、明确化。

2、强调预算管理，严堵违规举债！

根据《管理办法》，政府购买服务的规范流程是先有预算后有购买。而在实际操作中，地方政府常常是先签订合同，再取得有关预算的人大决议，与规范流程相违背，有越权和违规举债之嫌。

对此，87号文从预算管理角度做出了规定。一方面，政府购买服务要坚持先有预算、后签订购买服务合同，确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排；另一方面，地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，向金融机构和融资租赁公司等非金融机构进行融资。

87号文明确“政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据，年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务”，中债资信分析师吴冬雯表示，这在制度层面倒逼地方政府根据地区财力合理统筹安排预算资金，有利于减轻其财政支出压力。

3、城投类公司再融资风险上升！

东北证券分析师张亮认为，87号文与4月底发布的财预50号文同为严堵地方政府违规举债的口子，具有同一类性质。50号文发布后，AA+城投债和AA城投债对比同评级中票利差均上升约1.5BP，而随着财政部检查和问责力度影响蔓延，加剧市场对城投债发行主体再融资风险的担忧，城投债对中票利差有所增加。87号文和50号文对城投类公司融资的限制切中要害，但检查标准和执行标准仍有模糊的地方，再融资风险主要取决于后续财政部和其他监管部门的检查力度。

城投债的发行主体，一般偿债资金来自于再融资所得资金。43号文发布后，政府对融资平台的转型主要方向是市场化运营的国有企业，部分省市对所属融资平台采取了注入优质资产等方式，加快融资平台公司转型。此类公司实质上已有一定的造血功能，可以采取市场化的融资资质评估，此类城投债发行主体后续受影响较小。（来源：招商引资内参| 中国经济导报等）

逐条解读《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》

越来越规范了！从年初财政部下达问责函以来，针对政府债务管理的多个方面，财政部陆续发文，如严格规范地方融资平台公司、PPP、各类型产业基金，提出建立地方政府土地储备专项债，现在又重点针对政府购买服务中的不规范行为，可谓“定位精准、出击迅速”。

财政部

关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知

财预〔2017〕87号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：

《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）印发后，各地稳步推进政府购买服务工作，取得了良好成效。同时，一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险。根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）、国办发〔2013〕96号文件等规定，为规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解财政金融风险，现就有关事项通知如下：

一、坚持政府购买服务改革正确方向。推广政府购买服务是党的十八届三中全会决定明确的一项重要改革任务，有利于加快转变政府职能、改善公共服务供给、推进财政支出方式改革。政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。实施政府购买服务改革，要坚持费随事转，注重与事业单位改革、行业协会商会与行政主管部门脱钩转制改革、支持社会组织培育发展等政策相衔接，带动和促进政事分开、政社分开。地方政府及其所属部门要始终准确把握并牢固坚持政府购买服务改革的正确方向，依法依规、积极稳妥地加以推进。

点评：开宗明义，点名政府购买服务的宗旨、目标与方向。政府购买服务自推动以来，政府强调的定位一直没有改变，但各种扭曲形式一再出现，不仅有将工程建设纳入政府购买服务，将原来的BT模式改为政府购买服务，还有购买融资服务，甚至将政府承原本应该承担的基本公共服务责任也改为政府购买服务，不仅没有促进政事分开、政社分开、政企分开，反而模糊了界限。

二、严格按照规定范围实施政府购买服务。政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录，增强指导性目录的约束力。对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。

点评：对于“科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录”这一条，有专家认为，《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）的规定中，只要纳入政府采购目录的事项都可以做政府购买服务，而禁止纳入的范围又比较模糊，再加上县级政府有列入政府购买目录的权限，因此，在严格限制地方政府和平台融资的背景下，政府购买服务有越来越泛滥的趋势。而此次财预〔2017〕87号就做出了明确的规定。

严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。

点评：非常有针对性，这些领域也是政府购买服务变形走样的重灾区，可以说列出了负面清单。

三、严格规范政府购买服务预算管理。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。地方各级财政部门应当充分考虑实际财力水平，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，足额安排资金，保障服务承接主体合法权益。年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。购买主体应当按照批准的预算执行，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有年度预算中统筹安排购买服务资金。购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。

点评：此前财政部对5个省市问责违法违规举债担保行为，其中就提到内蒙自治区交通厅“委托代建购买服务协议”，合同时间长达18年。对于此，有财政人士这样说道：“我们国家当前只有年度预算，各级人大批准的也是年度预算，人大批准了才有法律效力。有些地方将政府购买服务纳入中期财政规划，但中期财政规划不由人大批准，并不具有法律效力。而且中期财政规划是3年期的滚动财政规划，纳入中期财政规划的政府购买服务协议最长时间也只有3年。

现在还有很多地方县、市级人大通过决议，批准某项购买服务协议长达10年、20年，而一届人大的任期只有5年，怎么能够决定未来20年的事？举一个极端的例子，本届人大把后20年、30年甚至50年的财政支出全部安排完毕，这合理吗？这种行为一是违法了国家财政管理方面的法律，二也超越了人大自己的权限，实质是地方政府通过人大为其违法违规行为进行背书。”

另外，棚户区改造、易地扶贫搬迁等，国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》等文件有规定。另外，《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》、《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》等文件，也提到了可采用政府购买服务。

四、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求，做到依法合规。承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

点评：在正常的政府购买服务或者政府采购中，企业以政府采购应收账款合法融资，财政部实际上是明文鼓励的，各级财政部门也是积极支持的。但不少地方政府以委托代建购买服务之名，虚构政府采购协议，然后平台公司以协议所规定的应收账款向金融机构融资，这种融资方式也并不少见。

“这种模式中，政府采购资金也纳入了财政预算。但是一对比地方财政收入就会发现，应收账款金融远远大于当地的财政收入水平，比如一年全部预算拨款为10亿元，而采购协议规模达100亿元，其实质就是试图打政策的擦边球违法违规举债。”

这里需要注意的是，除了提到金融机构提供融资要合法合规，还将融资租赁公司等非金融机构纳入，原因是融资租赁目前还缺乏有效监管，是地方政府借道融资的重要途径，此次明确提出，有利于下一步的监管。

五、切实做好政府购买服务信息公开。各地应当将年度预算中政府购买服务总金额、纳入中期财政规划的政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关预算信息，按规定及时向社会公开，提高预算透明度。购买主体应当依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等，确保政府购买服务项目信息真实准确，可查询、可追溯。坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为。

点评：信息公开是最好的防腐剂，也是财政部一直在推动的工作。

各省级财政部门要充分认识规范政府购买服务管理、防范财政金融风险的重要性，统一思想，加强领导，周密部署，报经省级政府批准后，会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。

点评：给了以前不合法不合规行为的整改时间，要抓紧了！

专家点评

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王守清（清华大学PPP研究中心首席专家）：财政部87号文把不少人打蒙了，还是因为对PPP精髓和相关政策理解不到位啊。俺昨天今天回答了很多人的疑问，分享一下，因为懒得一个个再答：严格按PPP的流程和要求(如两评、列入预算)做真PPP，包括政府支付（关联绩效）的PPP可以做，文件本质是不能用政府购买服务绕过PPP。请复习律师们去年对政府购买服务的解读，与合规的政府支付PPP不是一回事。

吴亚平（国家发改委宏观经济研究院投资体制政策研究室主任）：政府购买服务模式用于基础设施领域，要么是买工程，要么是买融资服务，都不属于真正意义上的PPP，不被制止才怪呢！

基础设施和公共服务项目建设、运营中，如果政府不是购买公共服务，也没有体现按公共服务绩效包括服务质量和数量付费的基本原则，戴什么帽子都迟早要被制止，前有BT，现有政府购买服务，将来会有假PPP吗？

熊伟（同济大学公共管理系助理教授）：结合与专家谈论的结果谈亮点认识：有实力的社会资本认为是长期利好，逼着大家做规范PPP，杜绝劣币驱逐良币，不过大部分地方政府、银行和社会资本认为是灾难。

纪鑫华（上海财政局）：之前文章就有规定，只是在各种压力之下，擦边球和违规的太多，所以把有些规定再重新申明和进一步细化。以前不合规的一直就是不合规。

（来源：新理财杂志社）

来源 | 中国经济导报、招商引资内参、新理财杂志等

供稿：李列；

编辑：李列   张永斌； 审核：杨聪 。