【理论心得】解读新预算法，请看市人大专家怎么说

作者：三青时间：2023-05-27 阅读数：人阅读

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以“人民的名义”读懂新预算法

——市人大常委会预算工委副主任叶小平

守住“钱袋子”、打好“算盘子”，乃民心所向、民主所趋。

新预算法的博大精深不是“经济宪法”的美誉所能囊括的。新预算法的华丽转身所带来的，不仅是政府理财范式的转换、人大监督方式的转变，更有体制机制的转轨、思想观念的转型。

经人大批准的预算既是政府与人民的契约，更是政府对法律的遵从，不得随意调整、不可自行变更，确实需要调整的必须履行法律程序，报人大常委会审查批准。

前言

新预算法颁布将近三年了，但其所蕴含的丰富价值和重大意义却远没有得到深度探究和高度重视。新预算法虽然着墨不多、篇幅不长，却无损其作为中国法律扛鼎之作、人大履职行权之重器的地位和光环。预算法修改酝酿十年、历经四审、增改八十二处，本身就是“十年磨一剑”、凤凰涅槃的过程。其打磨之精细、修改之慎重、争论之激烈可见一斑。新预算法的博大精深不是“经济宪法”的美誉所能囊括的。新预算法的华丽转身所带来的，不仅是政府理财范式的转换、人大监督方式的转变，更有体制机制的转轨、思想观念的转型。或许我们从“人民的名义”的视角可以更好地读懂其所饱含的“深情厚意”。

从“管理法”向“控权法”的回归

彰显了“人民的名义”的热度

一是立法宗旨的匡正，将预算法的价值和作用提升到一个新的境界。预算法的修改一直存在着“管理法”与“控权法”两种思路的交锋。预算是财政的核心，它从来就不是一种单纯的经济行为和管理活动，而是与政体、政策以及民主、民生休戚相关的概念。毛泽东指出，“国家预算是一个重要的问题，里面反映着国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向”。邓小平也曾说过，预算“数字中有政策，决定数字就是决定政策”。其影响度、敏感性不言而喻。因此，如何使预算实现公共性、体现民主性、保障廉洁性，仅靠政府的自我管理、自我约束自然难以奏效，必须以“人民的名义”，将预算的管理和运营纳入人大的监督、导入权力的制衡。所以，新预算法开宗明义就指出“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，制定本法”。政府就从过去管理、监督的主体，转变为被管理、受监督的对象；人大便从过去帮助政府管理钱袋子，转变为规范政府钱袋子。体现了人民当家作主、政府依法理财的理念。

二是法律责任和义务的深化，使预算法的约束力和执行力得到了进一步增强。将预算从过去政府间上下级的内部管控，转变为以外部制横为主、内外牵制相结合的监管机制，既强化了政府预算管理的责任，以及接受人大监督的义务，同时又加大了人大履行审查和监督的责任和义务。

从“软预算”向“硬预算”的淬炼

提升了“人民的名义”的力度

守住“钱袋子”、打好“算盘子”，乃民心所向、民主所趋。新预算法从过去的“软、松、虚”逐渐向“硬、严、紧”发力。

一是杜绝收支体外循环 , 确立了“收支全口径预算”的原则。新预算法极大地拓展了预算的外延和内涵，将过去游离于预算之外的行政性收费、国有资本收益，以及政府性基金、社保基金等均纳入预算法管理范畴。形成了以“四本帐”为核心的全口径预算模式。过去所流行的预算内、预算外的说法成为历史。其次，将政府性债务纳入管理范围，实行债务余额管理；同时，确立了收支并重的预算理念，过去政府向预算收入部门和单位下达收入指标的做法被明令禁止。

二是杜绝开支的随意性 , 确立了“无预算不开支”的原则。先有预算后有开支，不仅是经济逻辑，更是法律程序。西谚有言“魔鬼藏在细节里”。预算法明确规定，预算支出必须按功能分类编列到项、按经济分类落实到款，防止了“吃大锅饭”、“做糊涂账”的问题，堵塞了“拆东墙补西墙”、“寅粮卯吃”的漏洞。过去盛行的要钱“批条子”、年终“分伙食尾子”走进历史。

三是杜绝收支的盲目性 , 确立了“非法定程序不调整”的原则。收支预算不是“小孩过家家”、不是“友谊的小船说翻就翻”。经人大批准的预算既是政府与人民的契约，更是政府对法律的遵从，不得随意调整、不可自行变更，确实需要调整的必须履行法律程序，报人大常委会审查批准。过去某些政策文件，甚至法律规章要求将某些行业支出与财政收入挂钩的做法被新预算法所终结，变“九龙治水”、“群龙争食”为法律授权、人大审批。

从“粗糙审”向“精准审”的发力

开拓了“人民的名义”的深度

新预算法最大的贡献，莫过于增加并充实了人大对全口径预算审查监督的内容。应该说，预算审批是人大行使监督权、重大事项决定权的主要“抓手”，管好了政府预算就牵住了法律监督的“牛鼻子”。

一是明确了预算审批三项权限。即预算草案及预算执行情况的报告由人民代表大会审查批准，预算调整方案和预算决算草案则由人大常委会批准。

二是明确了预算二审制度。即由人大财经委或专委会对预算、决算草案的初步方案和预算调整初步方案进行初步审查，并提出初步审查意见，再报人民代表大会或常务委员会审查批准。突出了专门审查机构的作用，使预算审查更具专业性、操作性。

三是明确了预算草案报审的时间节点。预算法规定中央预算草案在全国人代会举行的四十五日前报人大财经委初审，省、市、县则在人代会举行的三十日前报财经委或专委会初审，改变了过去预算审查仓促上阵、手忙脚乱的尴尬局面，使人大有时间审、有余地议，变被动审为主动审、变形式审为实质审。

四是明确了预算审查的内容和重点。规定对预算草案及其报告、预算执行情况的报告从八个方面重点审查，对本级决算草案从十二个方面进行重点审查，为预算审查指明了方向，提高了审查的针对性和有效性，使预算审查从过去的“盲人摸象”转变为“有的放矢”。

从“守账本”向“晒账本”的精进

增强了“人民的名义”的亮度

预算公开是新预算法的一大亮点。“阳光是最好的防腐剂”。满足人民的知情权、顺应人民的参政议政权、落实人民的监督权，预算公开是关键。建立公开透明的预算管理运行体制是法治的必然要求，是民主的应有之义。“公开是常态，不公开是例外”的法治精神和理念，在新预算法中得到很好体现。

一是明确了公开的内容。既有经人大批准的预算、决算、预算执行情况，又有经财政批复的部门预算、决算及报表、以及政府采购情况。

二是明确了公开的时间。规定不论是财政预算、决算，还是部门预算、决算，均必须从人大批准或财政批复二十日内向社会公开。