“借”专项债详解

 

2023年提前批申报工作各地正在紧锣密鼓的进行，但随着专项债券规模的增长，各地区偿还债务压力也在逐步增大，据统计，2024年新增专项债券即将达到偿债高峰，政府债权债务管理面临挑战增加，以“借、用、管、还”为四大抓手，从项目申报、资金投向、风险管控、偿债责任等方面出实招、求实效，充分发挥专项债券补短板、惠民生、稳投资、促发展的作用。

文章由泓创智胜参考招商银行专项债服务《地方政府专项债券“借用管还”政策浅析》，对部分政策和信息进行了最新更新和补充修正。

目录

一、地方政府依法适度举债权限

二、新预算法发布，开“地方债”前门

三、专项债务纳入政府性基金预算管理

四、切实加强地方政府债务限额管理

五、专项债券期限与项目期限相匹配

六、发行利率市场化定价

七、可采取多种还本方式，匹配项目建设

​八、适当扩大专项债券支持领域

九、优先支持重大项目和在建项目

​十、专项债券投向领域禁止类项目清单

十一、项目申报所需条件

十二、加快推进专项债券项目库公开

十三、积极推进地方债柜台发行工作

十四、走向海外，境外债创新举债机制

十五、及时报送和披露债券、项目相关信息

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一、地方政府依法适度举债权限

2014-09-21

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。

二、新预算法发布，开“地方债”前门

2014-08-31

《中华人民共和国预算法（2014年修正）》，自2015年1月1日起施行

经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。

三、专项债务纳入政府性基金预算管理

2021-04-13

《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）

健全地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。完善专项债券管理机制，专项债券必须用于有一定收益的公益性建设项目，建立健全专项债券项目全生命周期收支平衡机制，实现融资规模与项目收益相平衡，专项债券期限要与项目期限相匹配，专项债券项目对应的政府性基金收入、专项收入应当及时足额缴入国库，保障专项债券到期本息偿付。

四、切实加强地方政府债务限额管理

2015-12-21

《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225）

合理确定地方政府债务总限额。对地方政府债务余额实行限额管理。年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额），具体分为一般债务限额和专项债务限额。

地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。年度预算执行中，如出现下列特殊情况需要调整地方政府债务新增限额，由国务院提请全国人大常委会审批：当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额；当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额。

2022-09-05 国务院新闻办公室政策例行吹风会

根据现行的政策规定，地方政府债务余额实行限额管理，地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。专项债务结存限额，就是专项债务余额小于限额的部分，主要是各地为控制债务风险水平，通过加强财政收支管理，安排财政资金偿还到期专项债券，减少专项债务余额，相应形成的限额空间。

五、专项债券期限与项目期限相匹配

2020-11-04

《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号）

地方债期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。地方财政部门应当保障专项债券期限与项目期限相匹配。新增专项债券到期后原则上由地方政府安排政府性基金收入、专项收入偿还，债券与项目期限不匹配的允许在同一项目周期内接续发行，再融资专项债券期限原则上与同一项目剩余期限相匹配。

六、发行利率市场化定价

2019-06-10

《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）

提升地方政府债券发行定价市场化程度。坚持地方政府债券市场化发行，进一步减少行政干预和窗口指导，不得通过财政存款和国库现金管理操作等手段变相干预债券发行定价，促进债券发行利率合理反映地区差异和项目差异。

七、可采取多种还本方式，匹配项目建设

2020-11-04

《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号）

允许地方结合实际情况，采取到期还本、提前还本、分年还本等不同还本方式。

地方财政部门应当保障专项债券期限与项目期限相匹配。新增专项债券到期后原则上由地方政府安排政府性基金收入、专项收入偿还，债券与项目期限不匹配的允许在同一项目周期内接续发行，再融资专项债券期限原则上与同一项目剩余期限相匹配。

八、适当扩大专项债券支持领域

2022-08-30 《2022年上半年中国财政政策执行情况报告》

扩大专项债券优先支持范围。按照国务院部署要求，研究合理扩大专项债券使用范围，在现有交通基础设施、能源、生态环保、保障性安居工程等领域基础上，明确将新能源、新基建领域符合条件的政府投资项目纳入地方政府专项债券支持范围，助力新兴产业发展。

2022-09-23

《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号）

加快地方政府专项债券发行使用并扩大支持范围。在前期确定的交通基础设施、能源、保障性安居工程等9大领域基础上，适当扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。

九、优先支持重大项目和在建项目

2022-07-14

2022年上半年财政收支情况新闻发布会

​重大项目优先支持。要求各地将专项债券资金优先用于支持纳入国家“十四五”规划《纲要》和重大区域发展战略的重点项目，坚决不“撒胡椒面”。

2022-09-07

国务院常务会议

会议指出，基础设施等事关发展和民生，投资空间大，要继续用好专项债补短板。会议决定，依法盘活地方2019年以来结存的5000多亿元专项债限额，70%各地留用，30%中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜。各地要在10月底前发行完毕，优先支持在建项目，年内形成更多实物工作量。

十、专项债券投向领域禁止类项目清单

2022-10-28

《国家发展改革委办公厅关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》（发改办投资〔2022〕873号）

地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单

通用禁止：楼堂馆所、形象工程和政绩工程、房地产等其他项目

高风险地区禁止：城市轨道交通；除卫生健康、教育、养老托育以外的其他社会事业；除供排水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目；除公共服务信息化以外的其他新型基础设施项目；棚户区改造新开工项目

十一、项目申报所需条件

2022-10-28

《国家发展改革委办公厅关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》（发改办投资〔2022〕873号）

申报项目必须符合投向领域有关规定；

申报项目应当属于政府主导、经济社会效益明显、早晚要干的投资项目；

申报项目必须成熟可行；

申报项目必须满足项目收益和风险管理要求；

允许此前我委筛选未通过的项目完善相关条件后再次报送；

继续支持2022年专项债券准备项目清单中的项目；

除因所在地方政府债务风险等级上升为高风险而进入禁止类项目清单的项目外，均可申报2023年专项债券资金需求。

对于项目建设内容和规模、总投资和专项债券总需求等未发生实质性变化的项目，我委将继续纳入2023年准备项目清单。

此外，对于政策性开发性金融工具项目中因额度限制无法获得支持的项目，符合专项债券项目条件的可申请报送。

十二、加快推进专项债券项目库公开

2019-06-10

《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）

推进债券项目公开。地方各级政府按照有关规定，加大地方政府债券信息公开力度，依托全国统一的集中信息公开平台，加快推进专项债券项目库公开，全面详细公开专项债券项目信息，对组合使用专项债券和市场化融资的项目以及将专项债券作为资本金的项目要单独公开，支持金融机构开展授信风险评估，让信息“多跑路”、金融机构“少跑腿”。进一步发挥主承销商作用，不断加强专项债券信息公开和持续监管工作。出现更换项目单位等重大事项的，应当第一时间告知债权人。金融机构加强专项债券项目信息应用，按照商业化原则自主决策，及时遴选符合条件的项目予以支持；需要补充信息的，地方政府及其相关部门要给予配合。

2020-09-30

《安徽省政府专项债券项目库管理暂行办法》（皖财债〔2020〕1133号）

专项债券项目库，是财政部门为规范专项债券管理而建立的，用于储备、管理专项债券项目的项目管理系统。未纳入专项债券项目库管理的项目，不得发行专项债券。

专项债券项目库按照管理需要和项目实施阶段分为基础库、储备库、发行库、存续库。

2021-03-28

《四川省地方政府专项债券全生命周期管理办法》（川财规〔2021〕6号）

专项债券全生命周期管理包括项目库管理、限额管理、预算管理、债券发行、资金使用、还本付息、监督与绩效等方面内容。

专项债券实行项目库管理，项目库分为储备库、备选库、执行库三级子库。

十三、积极推进地方债柜台发行工作

2020-12-31

《关于进一步做好地方政府债券柜台发行工作的通知》（财库〔2020〕49号）

地方财政部门应当结合地方债项目收益、个人和中小机构投资特点、柜台市场需求等，科学合理确定地方债柜台发行的品种、期限、频次和规模。

十四、走向海外，境外债创新举债机制

2020-10-18

《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单》

行先试地方政府债券发行机制：授权深圳在国家核定地方债额度内自主发行。创新地方政府举债机制，允许深圳到境外发行离岸人民币地方政府债券。

2021-09-05

《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》

在合作区开展跨境人民币结算业务，鼓励和支持境内外投资者在跨境创业投资及相关投资贸易中使用人民币。支持澳门在合作区创新发展财富管理、债券市场、融资租赁等现代金融业。

2022-10-30

《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》（财预〔2022〕139号）

支持深圳继续赴境外发行离岸人民币地方政府债券，推动粤港澳大湾区金融市场互联互通。

十五、及时报送和披露债券、项目相关信息

2017-02-20

《关于做好2017年地方政府债券发行工作的通知》（财库〔2017〕59号）

地方财政部门应当不迟于每次发行前5个工作日通过本单位门户网站中国债券信息网等网站披露当期债券基本信息、债券信用评级报告和跟踪评级安排；不迟于全年首次发行前5个工作日，披露债券发行兑付相关制度办法、本地区中长经济规划、地方政府债务管理情况等信息。

2020-12-09

《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号）

地方财政部门应当按照地方政府债券信息披露有关规定，及时公开地方政府债券发行安排、债券基本信息、本地区财政经济运行及债务情况、债券信用评级报告等。专项债券还应当全面详细公开项目信息、项目收益与融资平衡方案、债券对应的政府性基金或专项收入情况、由第三方专业机构出具的评估意见以及对投资者做出购买决策有重大影响的其他信息。