我国土地资源利用现状问题及对策

作者：三青时间：2023-05-11 阅读数：人阅读

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党的十八大报告为我国的土地资源利用提出明确的目标。但从现状看，我国土地资源的利用与这一目标尚有不小的差距。

我国土地管理和使用的现状

笔者认为，这些年来的实际利用现状中，主要存在以下“五种博弈”:一是城市与乡村的博弈，实质是土地利用边界的博弈。二是地方与中央以及地方各级政府间的博弈。主要表现在土地计划指标配给与争取上。从下级政府的角度讲，争取到建设用地指标就意味着地方争到了“发展权”。三是工业与农业的博弈。主要表现为各级各类工业开发区与农业、农民争地。农业作为弱势产业，这种博弈的结果往往直接导致农用地甚至优质耕地的减少，或间接导致林地、草地、湿地等生态用地的减少。四是建设用地和农用地、未利用地的博弈。建设用地增加必然导致耕地、生态用地（含未利用地）的减少，五是耕地与林地的博弈。至少在“多规合一”实现之前，这两套管理体系会一直在政策和用地面积上“打架”，要么是耕地在悄悄地侵占林地，要么就是退耕还林，耕地甚至是已经上图入库的永久基本农田转为林地。

原因分析

一是对中央政策精神领会上存在“层层递减”现象，导致一些地方实际工作目标的模糊与秩序的混乱。二是发展理念上的“新旧转换”有一个渐变的过程，很多地方的经济发展仍处在依赖传统模式的阶段，人们对“金山银山”的渴望往往会胜过对“绿水青山”的追求，这种新旧发展理念的转换难以一蹴而就。三是存在忽视自然规律的现象。经济社会发展要尊重经济社会发展规律，而生态文明建设也必须尊重自然规律。为追求经济效益而忽视自然规律，不仅影响土地的有效利用，而且也会从根本上阻碍经济的健康、可持续发展。

对策思考

加强中央政策精神的宣传贯彻。一是加大政策宣传力度，减少地方在政策掌握和执行上的落差和偏差。二是告别“一提土地资源管理就是建设用地和耕地管理”的固有思维，形成“山水林田湖草生命共同体”的“大国土”理念，既要考虑城市建设要有足够的建设用地作支撑，又要考虑生态文明要有足够的生态用地来支撑。

切实发挥国土空间规划的龙头管控作用。“多规合一”的目的就是要尽快结束原有各类规划打架、图斑和面积重叠问题，从这个意义上讲，规划编制与用途管制是互相促进的。规划编好了，各种功能区在图斑和坐标上固定下来了，各市场主体在各自的功能区和规划区范围内活动，土地资源利用就能达到理想的效果。

强力推进土地节约集约利用制度，遏制土地资源利用粗放浪费的势头。具体的思路应该是：在生态用地上坚持自然恢复为主，适当加以人工干预(如退耕还林、还湖、还草)；在农业生产领域，要坚持间作套种和循环利用，切实保护耕地表土层；在城市规划圈内，尽量减少批而未供、供而未用、用而未尽的土地，遏制无视资源环境承载力的无限扩张。

抓督察监督和执法监督，确保政策落实落地。督察机构的使命，就是落实横向上的“三严”制度和纵向上的“三严”方针。其中，横向上“三严”制度就是最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度和最严格的生态环境保护制度；纵向上的“三严”方针就是源头严防、过程严管、后果严惩。

（作者供职于国家自然资源督察沈阳局）

全文敬请阅读2020年《中国土地》第8期