加快建设全国统一大市场之土地市场的“2232”

 

摘要

2022年4月10日，新华社发布《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，可谓一石激起千层浪，引起了诸多行业的热议，下面聊聊“土地”篇。

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2022年4月10日，新华社发布《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，在“打造统一的要素和资源市场”中，首当其冲就提到了“健全城乡统一的土地和劳动力市场”，共有五点内容，其中四点是讲土地市场，可将其简单概况为“2232”。

1、统筹两类用地

统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，强化统一管理。

建设用地主要指《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》中代码07-16的用地，即：居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业用地、工矿用地、仓储用地、交通运输用地、公用设施用地、绿地与开敞空间用地、特殊用地、留白用地，具体的二级和三级类不再赘述，想详细了解的，直接看指南。

“增量”建设用地简单地说，就是从其他非建设用地（耕地、林地、草地、水域等）转换来的建设用地，即所谓的“一级市场”，市场主体通过土地招拍挂获得土地使用权。“增量”建设用地是指标管控的重点，是地方政府土地财政的重要来源，我们过去的规划，更多关注的也是这部分用地。

“存量”建设用地简单地说，就是批而未供、闲置土地、低效土地或已经完成开发的建设用地，即所谓的“二级市场”，土地的使用权已经在产权人手上。随着城市更新的深入推进，存量建设用地已经引起多方从业者的关注。

2022年的《政府工作报告》中，明确提出：有序推进城市更新，加强市政设施和防灾减灾能力建设，开展老旧建筑和设施安全隐患排查整治，再开工改造一批城镇老旧小区，支持加装电梯等设施，推进无障碍环境建设和公共设施适老化改造。

客观来说，目前规划建设领域的众多管理思路和规定还是基于增量建设用地的，存量建设用地仍在实践探索中。基于物质空间管控特征的“增量”思维对于存量建设用地显然已经不太适用。对于存量建设用地，你更需要思考以下问题：

（1）批而未供和闲置土地如何快速消化？

（2）低效土地如何提升开发利用效率？

（3）农村集体经营性建设用地入市如何稳妥推进？

（4）大量的工业用地如何有效更新？

（5）功能的混合和兼容如何积极引导？

（6）提供公共资源或设施如何奖励补偿？

（7）多元的开发主体如何组织协调？

（8）更新资金和收益分配机制如何统筹构建？

（9）用地招商地图如何主动作为？

（10）城市更新流程如何精简优化？

2、完善两个交易

完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制。

以“增城镇建设用地、减农村建设用地”为特征的城乡建设用地增减挂钩制度自诞生之日起就备受关注，各地也开展了很多有意义的创新实践：如重庆的“地票”、成都的“建设用地指标”、河南的宅基地“复垦券”、浙江义乌的“集地券”、广东南海的“地券”等指标交易模式。

2018年3月，国务院办公厅正式印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（有效期至2020年12月31日）。2018年7月，自然资源部制定了《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法》（有效期至2022年12月31日），从帮扶省份调入结余指标、深度贫困地券所在省份调出结余指标、结余指标使用和再分配、规范使用规划建设用地规模、强化实施监管责任和健全日常监测监管制度六个方面做出了具体的规定和要求。

无论是跨省域补充耕地国家统筹，还是城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂，从本质上来说，是一种政府完全主导下的交易模式。既然是指标交易，我们是不是可以像证券交易、商品、贵金属交易一样，建立全国统一的交易所，进行高度市场化的交易呢？在坚守底线和风险防范兼备的前提下，在完备的财政、金融、土地等相关制度的保障下，我们有没有可能建立具有中国特色的土地指标交易市场呢？如果可行，需要建设用地指标的城市反而多了一个获得渠道，而耕地资源潜力比较大的地区也有更高的积极性去保护耕地、开垦耕地、播种耕地，我们的粮食安全是不是会更有保障呢？

我们赖以生存的蓝色星球，其实本身并没有建设用地，也没有耕地，而是人类自身的选择！

3、完善三个市场

完善全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。

我国采用的是国有建设用地有偿使用制度，目前基本形成了以政府供应为主的土地一级市场和以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场，对建立和完善社会主义市场经济体制、促进土地资源的优化配置和节约集约利用、加快工业化和城镇化进程起到了重要作用。

2019年7月，国务院办公厅发布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，提出建立“产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效”的土地二级市场。这是国家首个专门针对土地二级市场的政策文件，主要内容如下。

随着土地存量时代的到来，土地交易的重心也将逐步由一级市场转向二级市场，河北、浙江、北京、河南、海南等多个省市也相继出台了具体的实施意见。

4、完善两个挂钩

完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策。

2014年国家提出的“新型城镇化”的核心是推动“以人为核心”的城镇化，其中一个重要议题就是农业转移人口市民化。

财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩，主要是发挥财政转移支付的引导作用，感兴趣的朋友可以看看《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》国发〔2016〕44号。

城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩，是实现“以人为核心”的新型城镇化的重要抓手之一。2016年9月，国土资源部（原）、发展改革委、公安部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部联合发布了《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，提出了五个方面的主要措施。

总体来说，新增城镇建设用地指标管控的政策导向是逐步趋严的，“管住总量、严控增量、盘活存量”将成为一种新常态，和农业转移人口市民化挂钩将成为一种新导向。

2022年4月19日-疫情居家第19天

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2016.7.27国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知

2016.9.29关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见

2018.3.10跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法

2018.7.30城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法

2019.7.6国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见

2020.11.17国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南-自然资办发〔2020〕51号

2022.3.5政府工作报告

2022.4.10中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见

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