京津冀的前世、今生和未来

 

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京津冀所在的“两市一省”陆域面积21.7万平方公里，占全国的2.2%；常住人口已超过1亿人，占全国人口的7.9%；2012年实现地区生产总值57261亿元，占全国的11%。京津冀地区同属京畿重地，战略地位十分重要，历史上就是我国的政治、文化中心和重要的经济中心之一。当前是我国参与国际竞争的“第一梯队”，如果将京津冀单列出来与各国经济来做比较，目前其经济总量已经超过全球排名第16位的印度尼西亚，也正好是我国台湾地区经济总量的2倍。但当前由于区域发展的问题集中爆发，面临着生态环境持续恶化、资源利用粗放、城镇体系发展失衡、区域与城乡发展差距不断扩大等突出问题，已经影响到区域的长期可持续发展能力。特别是当前大气雾霾问题、用水安全保障问题、土地开发低效问题、产业功能无序布局等问题成为政府和社会各界广泛关注的焦点。本文从历史发展角度为切入点，深入分析现实问题及其成因，再总结研究历次京津冀区域规划与治理的得失，提出未来京津冀区域协同发展的建议。

一、历史回溯:双城记的由来

1、隋唐以前的沿太行山前地带发展格局

史前时期京津冀所在区域是我国古人类活动和繁衍的重要区域之一。京津冀所在太行山各流域为古人类的生活和狩猎提供了良好环境。桑干河即时旧石器时代古人类繁衍的重要区域，泥河湾从200多万年前到公元前3000多的新旧石器时代遗址共130多处，这在世界上也是极罕见的，形成了如此丰富的早期人类文化遗存叠加文化层。目前发掘的最早出现于潜山-平原过渡地带的则是周口店北京猿人，北京猿人生活在距今大约70-20万年，其后因外部环境变迁再次迁移。距今约20-12.5万年左右的许家窑人遗址有专家鉴定是北京山顶洞人西迁的重要聚集地。而到了公元前1万至5000年前左右的新时期时代，更多的古人类聚居场所在太行山前与华北平原的交接地带出现。这个时期储藏粮食、食物的陶罐大量出现，拉开了华北地区平原地区的人类改造大自然的序幕。到了新时期时代中期，华北地区粮食作物种植处理粟、稻、黍外，还有豆、麦等。因此，从史前文明的发展及空间演替来看，太行山前平原与西部山区有着密切的文化渊源，人类活动区域逐步由山区向潜山地区，平原地区过渡。

从春秋、战国一直到隋唐时期，京津冀地区的人口、经济与文化中心均分布在太行山前的20公里范围区域；同时军事重镇分布在沿桑干河和汉长城以南地带。燕国的蓟、赵国的邯郸是该区域范围内的两大政治、经济、军事与文化中心，并保持较为稳定发展格局。值得注意的是，由于该时期黄河入海口在渤海湾处，因此此时华北平原大部分地区属于水乡泽国，并不适合农业耕作和城镇发展。谭其骧根据《北山经•北次三经》和《汉书•地理志》联合考证，发现“禹贡大河”流至今河北深县后，黄河由此分道北流，会合虖沱水，向北会合泒水、滱水后，向北至清苑县，并今安新县南、霸县北，在当今的天津市入海。正是由于黄河在近3000年来频繁改变河道，经常泛滥，给华北平原造成不小危害，因此长期以来华北地区的城镇空间分布较为稳定，并没有大规模向东扩张的趋势。直到金代后，黄河基本上河北省南部以南地区摇摆，才使得华北平原整体上更适宜农耕。此时，随着京杭大运河商贸运输的繁荣，使得天津、沧州得到了空前发展；此外海河流域的诸多支流也借助水运发展促进了城市的繁荣，如河间、任丘等城市。

2、金元以来北京在全国的政治文化中心，天津作为北方门户地位逐步确立

金元以后北京逐步奠定了作为北方政治、经济、文化和军事中心的地位，尤其是明朝1421年朱棣迁都北京在全国的地位空前提升。明清时期首都的管辖范围比现在大许多。不管是明初期的北平府，还是清的顺天府，被誉为“东环沧海之波，西枕太行之麓”。明初的北平府辖区东到遵化，南达霸州，北到密云等地区；清朝也基本延续这个管理范围，只是后来天津升格为知府后得以脱离北京。在传统农耕经济主导时期，城市多受到辖区政府的统一管理，官阶比区域政府小了许多。如清朝政府在保定设立直隶总督府，统辖包括北京、天津在内的各城市，主官官阶为从一品或正二品，主管军务、粮饷、河道并兼巡抚，是疆臣之首；而此时北京所在顺天府官员仅为三品，天津为四品。天津作为后起之秀得益于京杭大运河的运输业务，当然当前大运河失去了往日的优势作用，由海港集疏运优势所替代。天津开始走上历史舞台来源于元代的漕运，设有直沽盐运司；明永乐二年设立了天津卫，到了明朝晚期则发展成为重要的水陆交通要冲，发展成为商贸与军事重镇。但天津真正作为城市发展是在清初，雍正九年即公元1731年升为天津府。

天津的崛起与传统太行山前城市的示微是有着一定内在关联性，这也是近代以来我国社会经济逐步由内陆走向沿海的一个印证，传统的农耕文明城镇体系基础从此得以改变。两次鸦片战争后，1860年天津的开埠和近代工业的大发展，使得京津冀地区从一个封闭的中央王朝京畿重地逐步走向近代开放经济中心。天津近代工业，始于李鸿章的洋务运动中清朝政府创办的天津机器制造局，其后在海河北岸建设河北新区聚集了大量的近代工业企业。可以说，天津自近代以来就是我国的官办工业中心，而当年作为直隶总督兼北洋大臣的李鸿章也将其办公场所由保定迁到了天津。为配合近代军工产业的发展，清政府在天津先后修了第一条电报线、中国第一条自主型标准轨铁路——唐胥铁路，创办了开平矿务局等。民国初至日军侵占这段时期是天津近代工业的兴盛期，工业方面面粉、火柴、纺织、化学、制革等类型在全国占有重要地位，如自1915年由周学熙创办的天津第一家机器纺纱厂直隶模范纺纱厂以来，短短十年间天津拥有了近90家纺织业企业，成为了北方近代棉纺织业中心。在抗日战争全面爆发前，天津已经是中国北方地区最大的城市和工商业中心，中国第二大工业，尤其是工业经济体系的完备程度仅次于上海。值得注意的是，天津工业的军事和民用工业的大发展，促进了对外贸易和城市商业的繁荣，天津在解放前已经是北方最大的金融商贸城市。城市商业方面发展开始源于租界地的商贸市场发展，如建于1928年的劝业场是天津最早的一级商业群的发祥地。对外贸易方面，随着天津水陆要冲交通枢纽地位的提升，更多的华北地区、长城以外地区物资向天津汇聚。如随河北的张家口、石家庄、保定等城市，成为天津商贸流通的二级市场或集散地；同时促进了山东、山西等地的金融贸易往来。

3、建国后的两组“双城”较劲发展局面

如果说延续清末、民国初期的地缘政治与区域经济发展格局，京津冀地区会出现政治与传统文化中心在北京，经济与新文化中心在天津，并带动河北省各级城镇发展的“双城、多点”发展局面。但新中国之后的发展却出现了戏剧性的转变。打破区域格局来自于三次大的行政或政策干预。第一次是在20世纪50年代，北京的城市定位从传统的政治、文化中心硬加上了生产中心。由此一五、二五时期，北京先后兴办了几千家工业企业，包括钢铁、机械、石油化工、电子、建材、医药、纺织服装、轻工、食品等几乎所有轻重工业门类，如文化革命前产业工人数量已经达到100 多万。尤其是20世纪50年代的石景山钢铁厂和70年代的燕山石化厂，使得北京的经济总量和工业产值一跃超过天津。当然建国前30年里，天津的工业经济地位依然较为稳固。天津在工业商品生产方面创造了60多项第一，如第一块手表、第一台自行车、第一台彩色电视、第一台传真机、第一批模拟计算机、第一辆汽车、第一辆无轨电车等。第二次是九五时期北京确定了建设经济中心的目标，自此后的十年间，北京对于金融商务中心、总部基地、楼宇经济等功能发展走上了一个快车道。尤其是在亦庄开发区、临空经济区建设以来，北京的发展速度远超过天津，而天津作为既有北方金融商业中心的地位也被北京所取代。但北京领先半个多世纪的局面也随着政策的再次调整而转变。第三次大的政策干预是“十一五”时期的天津滨海新区开发开放，自此天津再次受到国家的政策、资金、人力和物力的大力支持。到2013年底天津的工业增加值已经超过上海市，并达到北京的2倍。与此同时天津港作为京津冀地区最大的集装箱港，开始向区域深度覆盖。

对于河北省的城镇格局也出现了类似的“双城”较劲发展局面，在清末的城镇格局基础上，建国后石家庄和唐山逐步成为河北省南北两座重要的城市。石家庄的发展得益于1907年正（石家庄）太（原）铁路和京汉铁路的交汇，到解放之前，石家庄已经发展成为快20万人，工业总产值达到2000万元的城市。1968年河北省省会决定由保定市迁至石家庄市，使得石家庄在配置各类资源方面得到了质的飞跃，逐步成为了华北地区重要的文化、教育、商贸中心城市和工业中心之一。唐山的崛起得益于开滦煤矿、唐山机车车辆厂等工业的发展，如唐山机车车辆厂装造了中国的第一台蒸汽机车。到建国前30年里，唐山已经形成了钢铁、石油、化工、陶瓷、机械制造等重型产业体系，其经济规模也一直处于京津冀地区的第三位。随着首钢搬迁到曹妃甸，以及中国首台350公里动车下线，唐山作为我国重要的装备制造业基地地位进一步得以巩固。

4、京津冀当前的发展优势条件

目前京津冀是我国新型工业发展的核心区域之一，也是我国重要的金融商务中心、总部经济、会展博览、信息服务中心之一，2014年北京的世界500强企业总部以达到52家，居全球之首；此外北京还拥有120家跨国公司地区总部、35家全球五十大咨询公司、6家世界十大会计师事务所、57家全国百强管理咨询公司、22家全国三十强律师事务所。天津在滨海新区开发开放战略实施5年后，目前已经形成了较为完善的高端装备制造业生产基地，包括以大飞机、直升机、无人机、新一代运载火箭、通信卫星、空间站为主的航空航天产业基地。而天津的融资租赁服务也在优惠的政策激励下发展成为全国第一，目前规模已占到全国的8%

表 沿海三大城市群主要城市的产业经济指标对比

京津冀 长三角 珠三角

北京 天津 上海 杭州 广州 深圳

世界500强总部 52 8

国外使领馆数 150 55 45

龙头企业数量 24 49 44 31 22

战略性产业门类 3 6 8 3 3

跨国企业研发中心 185 50 140 8 70 26

区域的创新能力持续增强，区内国家重点院校占全国的1/3，国家重点实验室占全国的1/3，中国科学院和工程院院士占全国的比重超过50%。中关村及其周边地区研发经费活动占全国的40%左右，专利技术申请与获批数量分列全国第一和第二；区域的科技成果转化交易量占全国的2/5。在强大的科技创新力推动下，京津冀的高新技术产业占全国的近1/4，软件与工业设计占全国的25%，现代医药制药研发能力占全国的40%，新材料研发成果占全国的50%。

区域的交通基础设施较为完善，并形成了一定的城镇基础。交通方面，京津冀地区拥有国家重要的航空、公路、铁路枢纽和沿海开放口岸，是我国连接东西、贯通南北、通达世界各地的重要综合交通运输枢纽，是欧亚大陆桥的重要桥头堡之一。2013年首都机场的旅客吞吐量超过8365万人次，位居全球第二；天津港货物吞吐量突破5亿吨，是全国三个5亿吨港口之一，集装箱突破1300万标箱；此外唐山港吞吐量排名全国第七。城镇发展方面，到2012年底，京津冀地区的城市人口规模超过100万的城市分别是：北京中心城区1175万人，天津主城区755万人和滨海新区263.6万人、石家庄城区251万人、唐山城区197万人、邯郸城区156万人、保定城区120万人。

此外，悠久的历史长河给京津冀地区遗留了大量文化遗址。区域分布有国家历史文化名城7座、世界文化遗产6处、国家级风景名胜区13处，拥有全国1/10以上的国家级重点文物保护单位。

二、现实困境与迷茫

1、生态脆弱性十分突出，环境问题由城市演变为区域性难题

水资源成为京津冀地区最核心的生态性问题。当前区域的水资源承载能力超过警戒线，对于工农业生产造成的不利风险比以往更加突出。京津冀大部分位于海河流域，该地区近50年来由于农业发展、城镇发展、兴修大型水库蓄水、气候变化等原因大量开采地下水和截蓄地表水，致使该地区地下水位持续下降、漏斗面积不断增加，地表河流干涸、断流，地表湖泊不断退化萎缩。受自然气候条件变化和区域水资源消耗，区域的水资源量已由1950年代末的280-290亿立方米减少到21世纪初的140-150亿立方米，区域的人均水资源量不足300立方米/年，是全国平均水平的1/7；同时由于过度的超采浅层、深层地下水，最近10年平原区地下水平均埋深从11.9米下降到24.9米，年均下降1.1米。如中国北方最大的浅碟式淡水湖泊白洋淀已经出现退化趋势并出现干淀危机，上游补给的唐河等河道已经多年断水。水系对区域生态的调解能力大为下降，并造成土地沙化现象、城市热岛效应、雨岛效应频发。而同时随着城镇建设用地面积逐步扩大，生态基础设施与市政基础设施不足，特大城市地区又面临较为严重的内涝问题。区域性缺水和城镇地区水害相并存的怪相困扰该区发展。

图 北京东南部地区人均水资源量与京津冀地区的对比

土地利用粗放现象突出，森林生态系统退化严重。根据国土部门统计数据显示，天津、河北的人均城镇工矿建设用地超过160平方米。农村建设用地拓展趋于无序，占用大量耕地与林地。北京2003-2011年间，城镇建设用地增长280平方公里；而同期农村集体用地由840平方公里增加到1540平方公里。北京农村集体用地不仅总量超过城镇建设用地，年均增速也是城镇建设用地增速的一倍。目前北京市城市总体规划确定的第一道绿隔已基本消失，第二绿隔中已被各类农村集体建设用地占用过半。而河北省沿主要交通走廊地区的农村工业化造成村村点火、户户冒烟局面，极大地加重了区域生态环境的负担。目前北京周边120公里范围内区域的森林生态系统严重退化，与首尔、东京相比森林覆盖率、林木蓄量指标严重偏低。

图 北京、首尔、东京周边地区森林覆盖率对比（同比例尺）

环境治理问题演变为区域性难题，是我国环境问题最为突出的城镇密集地区。京津冀地区是世界性雾霾问题最突出的地区之一，区域的工业化、城镇化、机动化与华北地区大气环境变化相关联，形成了燃煤-机动车-工业废气排放多种污染物共生局面。目前华北地区大气污染沿太行山前地带呈现面域扩展、转移和复合加重态势。国家为了应对2008年全球金融危机出台一系列鼓励产业项目投资的刺激政策，而河北省及其周边省份不顾生态环境监管大规模上马高污染、高耗能产业，对京津冀地区的环境质量造成了极大负面影响，成为“压死骆驼的最后一根稻草”。基于2013年4月至2014年4月完整一年的全国945个监测站发布的PM2.5监测数据显示，京津冀地区大气污染超标频度全国最高，其中污染最集中的地区在邯郸、邢台等地。同时该区域也是我国水环境污染、农村面源污染和特大城市环境污染最为严重的地区之一，环境污染问题与区域工业化和城镇化模式密切相关。根据河北省社科院的研究指出，河北省农村地区广泛且密集分布的乡镇或村办工厂，包括小水泥、小冶金、小造纸等“十五小”、“新六小”企业对于区域性雾霾的贡献不容忽视。

2、城镇体系发育失衡，次级中心城市发展滞后，县域发展分散

长期以来，重大功能设施过度聚集北京的格局没有根本改变。大量交通枢纽设施和线网终端汇聚北京，使得北京集聚过多的通过性交通运输职能，加剧了城市交通的负担。如2012年首都机场占区域航空客运量的85%以上，货运量的86%以上；当前京津冀的区域干线铁路和高速公路网呈现以北京为中心的单心放射布局。同时，过度的资源、财力向中心城区聚集，使得北京“大城市病”在过去十年由量变到质变。从建设规模增长看，2010年北京中心城区的建筑规模总量约为5.85亿平方米，比2003年增长了42%；过度聚集的功能加上快速机动化引发了世界性的交通拥堵难题。

与长三角、珠三角相比区域的次级中心城市发育不足。京津冀地区除了北京中心城区和天津中心城区（包括滨海新区）人口规模超过1000万以外，其它设区市市辖区城镇人口规模尚未超过300万。2000-2010年间，石家庄、唐山常住人口的年均增长量不到北京的十分之一。50万人口规模等级以上城市的综合实力，经济开放度、综合枢纽职能、城市商贸服务职能、区域创新能力等方面，与长三角、珠三角同等规模城市相比差距十分明显。长期以来，河北省中心城市的产业体系资源型导向依然明显，制约了城市综合服务职能的发展。2012年河北省制造业的投资仅为江苏的50%，山东的60%左右；又如石家庄工业门类中与资源加工相关的规模以上工业增加值占全部工业增加值的1/3以上。

县（市）域单元内聚能力弱，农村发展趋于无序。京津冀地区县城的经济发展相对缓慢，人口聚集能力不强。2012年京津冀140多个县（市）域单元的GDP、社会消费零售总额仅占区域的1/3，第三产业增加值仅占区域的1/4；部分山区县（市）域单元的公共投入甚至落后于中西部地区。目前河北省农村地区非农就业人口数量在1000万左右，其中从事工业就业的占70%。若仅考虑生态环境污染治理强制关停农村工业，对农村就业的冲击影响将十分突出。

三、深层原因与一点担忧

1、客观上人口与环境的巨变是导致人地关系紧张且问题频繁的重要原因

京津冀地区总人口自明清以来持续增长，增长速度均快于全国平均水平。1820年，河北地区总人口为1580万左右；到解放初期的1952年，京津冀地区总人口已达到4250万左右，130多年间的人口平均增速是0.7-0.8%。到2013年底京津冀的总人口超过10900万人，人口总量是1952年的2.56倍，年均增长1.55%，快于同期全国人口增速0.13个百分点。但同时，区域的生态资源却因自然或人为因素下降幅度明显，尤其是区域水资源量。人口快速增长和工业化发展，对于资源的消耗却快速提升，加剧了人口、经济发展与土地、生态环境之间的矛盾，造成了区域层面的“人口-土地-社会经济-生态环境”复合性问题。如河北省城乡需水量从20世纪50年代的不到50亿立方米，快速提高到2008年的220亿立方米，年均增长3亿立方米。同期的水资源量从20世纪50年代的300亿立方米下降到21世纪初的155亿立方米，几乎减少一半。过量的生态资源消耗已经超出了自然环境的承载能力、自净能力和恢复能力，这是造成整个京津冀地区生态环境持续恶化的重要因素。

当前京津冀的“人口-土地-社会经济-生态环境”问题从空间上来看主要表现为以下四类典型地区。一是太行山前地区，主要为京广交通走廊沿线及其周边地区，涉及到保定、石家庄、邢台、邯郸等城市。该区域城镇、村庄人口密度大，区域内密布高耗能、高耗水产业（火电、钢铁冶金、小水泥、小建材、小化工、小五金等），同时该区域是大气雾霾最为严重的地区，是华北地区地下水超采最严重地区之一。二是子牙河流域地区，该区域农村人口数量大，乡镇人口密度高，同时该区域沿流域分布大量农村工业，由于缺乏监管，对于水环境、大气环境和土壤环境造成严重污染。三是北京市东南部与天津、河北的交界地区。该区域人口稠密，同时也是经济发展较快的地区之一，但该区域面临着水资源极度短缺，地下水超采严重，土地沙化迹象明显等突出问题，成为生态环境退化严重的区域。四是张承等山区，该区域的生态环境十分脆弱，但由于地方发展过度依赖矿产资源和山林资源，导致水土流失、生态保育能力下降等突出问题。

2、主观上缘于各级行政主体不顾区域外部效应的盲目发展

地方不顾长期区域发展整体利益，不受外部约束的发展模式长期延续。第一，各开发建设主体不考虑生态环境外部效应粗放式发展，这种过度利用资源，占用生态空间，损害环境的传统工业化和城镇化模式极大损害了区域整体发展的利益。第二，政府的管制事权长期缺位，只重视短期利益而忽视长期发展利益的开发建设行为几乎难以收到约束和管控。特别是对城市周边农村地区无序、分散发展管理缺位，造成面域上资源浪费和环境污染问题持续恶化。第三，各地规划各自为政，对区域性重大战略空间的开发缺少合作。“两市一省”空间规划缺少统筹，尤其在重大功能产业布局、重要资源地区开发、重大基础设施建设、重要区域性生态廊道保护等方面缺乏协调对接。北京周边地区的规划与开发建设趋于失控，据统计环绕北京周边的各类开发区、新区规划用地完全建成尚需80年。

3、对于未来发展的担忧

在市场机制作用下，人口持续向京津及周边县市聚集的态势在短期内难以扭转。从人口流动情况来看，京津两地是跨区域人口净流入最大区域，河北省流入流出人口总体平衡。2013年底北京的常住人口中外来人口接近800万，但每年新增常住人口数量从2010年高峰的110万降为2013年的50多万；天津依然呈现快速增长态势，2008年以来保持年均60万左右的增量；河北省每年流出、流入人口约300万左右。同时京津冀内部区域间的人口流动呈现出“两极化”特征，一方面河北省人口约200万流向京津两市；另一方面本县（市、区）内的人口流动有400多万，特别是石家庄-衡水-沧州以南地区，本县（市、区）内的人口流动数量占全部流入人口数量的58-71%左右；而河北省内跨县（市、区）的流动人口仅150万。

图 县(市、区)以外人口迁入量（2010）

图 农民人均纯收入（2010年）（2012）

未来北京的人口规模仍将难以控制，且同时区域的城镇化压力也将更为突出。根据最新人口统计数据显示，北京150公里范围内总人口约5600万人 ，是东京都市圈人口的1.45倍，是伦敦及英格兰东南部地区人口的3.0倍。该区域目前还处于工业化中期和城镇化快速发展时期，同时也是人口流入的主要区域，2010年该区域的外来常住人口数量超过1100万。未来相当长一段时期内，该区域将仍然是人口持续流入的地区，因此城镇化发展带来的生态环境压力、空间资源利用矛盾问题和区域性基础设施配套不足问题将更加突出。如北京周边60km范围的市郊通勤铁路不足100公里，远低于东京都市圈2864公里和大纽约都市区1646公里的水平。

图 不同国家首都地区的人口分圈层数量对比

四、区域治理模式：行政or市场？

1、偏向“政府主动调控与配置资源”的规划

京津冀协同发展最早始于20世纪80年代。1984年编制完成的《京津唐地区国土规划纲要研究》是该地区最早的区域规划研究。该研究涉及劳动力和城市规模、城市分工与布局、工业布局、交通布局、土地资源与农业发展、能源供应、水资源开发、环境保护、国土资源综合开发、区域经济发展方向等9大内容。研究对于区域人口和工业过度向大城市聚集，小城市和小城镇发育不足、城市生态环境持续恶化等问题作了阐述，提出了相应的对策建议。其中该规划提出了整合区域钢铁产业，在唐山集中布局钢铁产业基地，此项规划内容最终由2005年开始的首钢的搬迁而得以实现。1986年，时任天津市市长李瑞环倡议召开环渤海地区经济联合市长联席会，该项制度被认为是京津冀地区间交流合作的开端。

2004年2月，由国家发改委在廊坊市召开了京津冀地区经济发展战略研讨会，达成了“廊坊共识” 。共识认为京津冀地区经济发展应坚持市场主导、政府推动的原则，要求坚持“平等互利、优势互补、统筹协调、多元发展”的原则，形成良性互动、竞争合作的区域发展格局。其后，国家发改委启动了“京津冀都市圈”区域规划编制，重点在区域功能体系建设，区域交通等重大基础设施一体化，资源的协作开发与保护，重大生态建设和环境保护等方面提出了要求。但由于受多方因素影响，该规划未有效平衡“两市一省”的发展目标和各自诉求，造成规划迟迟未能出台。

2012年开始，国家发改委又开始组织新一轮的京津冀规划——首都经济圈区域规划，该规划实际上可看作“京津冀都市圈”区域规划的升级版和扩展版。建设首都经济圈是国家“十二五”规划纲要明确提出的重点内容，也是优化京津冀等沿海三大重点城镇群的重要举措。十二五期间，《河北省沿海发展战略》、《燕山——太行山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020年)》相继纳入了国家“十二五”规划，加上“十一五”时期的天津滨海地区开发开放、北京中关村自主创新示范区建设和曹妃甸国家级循环经济产业区三大国家战略，迫切需要从宏观层面统筹首都经济圈乃至整个京津冀区域一体化发展。为此，国家发改委在“两市一省”各方提出的首都经济圈发展规划（地方稿）基础上进行汇总和融合。首都经济圈规划重点围绕首都核心职能与非核心职能的布局思路进行统筹考虑，并以此为基础提出了产业、交通、电力能源、生态廊道、公共服务等方面的区域对接要点。

2、偏向“市场主导与区域协商”的规划

由住房和城乡建设部牵头组织的京津冀城镇群协调发展规划更加注重对于区域整体发展的调控和协调，而将更多地发展权交给市场去决定。《京津冀城镇群协调发展规划（2008-2020）》编制启动于2006年9月，于2008年3月由住房和城乡建设部和“两市一省”政府联合发文颁布实施。该规划为了能够落实《全国城镇体系规划》确定的三大重点城镇群之一的协调发展要求，科学指导国务院批复的北京、天津城市总体规划和河北省城镇体系规划之间的区域协调发展工作，重点提出了三大功能协同区和十大都市区的空间统筹发展策略。其中该规划首次将京津与周边区域纳入统一协同发展框架，包括北京、天津、唐山和秦皇岛的山前平原地区，廊坊、沧州全市和保定市北部地区，要求建立起多中心、网络化的发展格局，引导产业向沿海地区转移和集中；同时建立起海陆联动的交通廊道与产业分工协作体系。此外，为了进一步强化京津对于区域的辐射带动作用，重点就首都两大机场的综合交通枢纽体系，天津港的疏港通道建设提出了区域协同发展指引。

3、第三方的独立研究

自2000年以来，清华大学吴良镛教授及其团队持续跟踪京津冀地区的发展。2005年由吴先生主持出版的《京津冀城乡空间发展规划研究报告（一期报告）》中将首都与区域的融合发展提到重要高度。他提出“大北京”的概念，核心是引导“大北京”地区共同发挥国家文化、科技、金融等中心作用，解决大城市病问题，并促进区域整体发展。紧接着在第二期报告中，吴先生提出“一轴三带” 的城乡空间格局，以绿色开放空间为分隔，采取“葡萄串”式空间布局，避免城镇连绵发展。该期报告重点就首都第二机场选址，以及交通与城镇的协调布局关系进行了重点论述。2013年的第三期报告是在深入分析了近几年京津冀发展面临的突出问题基础上，总结反思过去的研究成果，进而又提出了推进区域协同发展的“四网”策略，包括多中心的城镇网络，综合交通运输网络，区域生态安全网络和文化复兴网络。本期报告还提出了建设“畿辅新区”、“京津冀沿海经济区”、“张承国家级生态文明建设试验区”的行动构想。这三大协同区即体现了“两市一省”的区域发展诉求，又提出务实地协同发展机制。

4、总结思考

京津冀的空间发展总体结构成为规划研究的共识点，尤其对于京津走廊地区，京石-京唐秦交通走廊地区，沿海地区的发展具有相近的认识。与此同时，各规划研究对于区域生态环境的协同保护，综合交通网络体系的重构均有各自的考虑，并越来越关注重点地区的区域协调发展问题。如首都第二机场选址及其周边区域开发对接问题，津冀沿海港口与岸线的统筹协调问题等。但在对京津冀地区发展的治理思路上仍有不少分歧，是靠政府主导的自上而下一盘棋发展思路，还是依靠市场主导的区域协商治理模式仍在争论当中。同时目前的规划研究在以下方面还有所欠缺。一是对于区域“人口-土地-社会经济-生态环境”复杂性问题的认识不足；二是对首都发展问题的严重性认识不够，首都发展的区域观尚未完全形成；三是对京津冀区域内部的巨大差异性研究不够，缺少针对性的对策；四是对于县（市）域单元层面的工业化、城镇化、农业现代化、生态化协调发展缺少研究，缺少自下而上的区域治理思路。

但有一点，既有规划不能有效落实与京津冀三方在区域协调发展当中的利益诉求始终不能一致有着密切关系。2004年的《廊坊共识》实际上已经从完善体制机制，推进创新发展，促进区域协同要点上给出了明确方向，但因没有一个监督、推动、协调“两市一省”来落实该共识的权威机构而成为“空谈”。而自2000年以来，京津冀两两之间也在交通、旅游、人才、创新等方面签署过若干合作协议，但由于利益诉求的巨大差异，取得的成效不大。最能反映三地间缺乏沟通成效的事可以从河北省的区域发展战略的不确定性和摇摆中体会到。20世纪80年代中期，河北省提出的“山海坝”和“环京津”的发展思路，到了90年代中期调整为“环京津、环渤海”的区域战略。但由于其后10年左右里河北省这两大战略区域的发展并不理想，因此在“十一五”时期，河北省提出了“一线两厢”的战略思路，其中“一线”为包括石家庄、保定、廊坊、唐山、秦皇岛为主的发展走廊地带；“两厢”分别为冀中南地区和张承地区。但接着“十二五”初期河北省再次改变区域发展思路，提出了“环渤海、环首都”区域发展战略，而在最新公布的河北省新型城镇化规划中，河北省又有意弱化了环首都概念，在保留沿海发展带基础上，强化了石家庄、唐山作为京津冀南北两大增长极的地位和作用。

五、治理思路：“人口-土地-社会经济-生态环境”协同

总的来看，要将京津冀作为一个综合的“人口-土地-社会经济-生态环境”系统来设计制度与政策，将生态环境治理、产业体系升级，扩大城乡就业、区域协同发展等多维目标整合在一起，从顶层设计着手推进相关体制机制创新。要打破京津冀区域的各种壁垒，按照网络协同发展要求推进区域各功能体系、产业与重大设施布局，实现系统重构与网络均衡。具体来讲包括以下四方面内容：

第一点，应遵守人与自然和谐共生原则，促使城乡发展模式转型。城市发展应不破坏既有生态安全格局，降低生态价值，且不突破区域环境容量；城市扩张应立足于本地气候、植被和水土资源条件，采取低冲击模式。从原来的资源无限消耗到绿色循环发展，强调实现土地资源的“存量挖潜、增量提质”，强调水资源的循环利用、垃圾的资源化和无害化；同时强调建立起生态环保、低排放的绿色产业体系。应注重区域生态多样性、文化多元性的保护，城乡建设应严格避让生态红线。

第二点，应遵守“市场主导、共同发展、循序渐进、因地制宜”的可持续发展原则，促使城镇的理性扩张。要从各自利益到区域整体利益：区域的生态共识目标和价值理念应成为各行政主体、各开发主体和个人共同遵守的原则。要从扩张式发展到可控范围的理性发展：城市功能培育，设施建设，环境营造应建立在财政、产业的可持续发展基础上，实现人口聚集与土地开发相协调。要顺应特大城市与城市群发展的客观规律，合理引导首都职能在区域的合理布局，从区域层面解决北京的大城市病；同时应立足市场导向和产业细化分工，进一步强化对外开放体制机制的创新。

第三点，应推进步调一致的政令与实施方案。完善区域合作对接的日常工作机制，分领域、分门类建立专项规划与建设的日常协调与协商工作机制。针对跨区域协调性重大问题，应从生态保护、区域开发、创新支撑、金融支持、开放合作、扶贫发展等多角度制定综合政策，并强调部门配套协同。同时也应强化中央政府对战略性空间的控制和战略预留。尤其是首都新机场周边地区开发、津冀沿海港口与滩涂开发、重大国际性活动赛事地区建设、国际物流大通道建设应纳入国家层面规划体系。

第四点，应以人的全面发展为原则，建立起就业、民生为导向的城镇化动力体系。在促进城市群产业结构优化升级下，应适应城镇化发展趋势和需求努力扩大就业，在小微企业发展、社区服务经济等方面有更大作为。目前京津冀地区人口流动呈现出向京津两地集中和大量适龄劳动力留在农村地区的两极化分布特征，为了更好地促进劳动力与产业升级相匹配，应鼓励区域次级中心城市、县（市）城区通过发展服务经济扩大就业，实现更多人口向城市聚集。