来源：前沿观察

1

央行的炮火

中国人民银行研究局局长徐忠发了一篇文章，怒怼了财政问题，成了投资圈的焦点。

重点概要：

1）、财政数据我也看不懂，每年披露的内容经常变的。

2）、多个现象表明积极的财政政策不是真积极，没有赤字增加的积极财政政策就是耍流氓。

3）、近几年减税政策不少，但是企业和居民缺少实实在在的获得感，有的企业税负不降反增。财政收入增速一直高于GDP的增速。

4）、大中型国有企业减税，小微企业增税了，个人所得税改革也有类似问题。明星逃税现象比较严重，

5）、实际上大量非金融企业的债务是地方政府融资平台和国有企业的债务。

两大核心论点：

1.积极的财政政策不是真积极财政是国家治理体系的基础和支柱，思考财政问题，一定要站在国家的高度而不能是部门的立场。从预算的角度来讲，预算制定、预算批准、预算执行和事后监督，都要建立足够好的制衡关系。相比之下，中国的财政透明度很不够，信息披露大而化之，缺少公众监督，不要说人大代表看不懂财政报表，我也看不懂。没有有效的信息披露，事实上监督制衡无法实现。

首先是，预算管理不健全，导致财政运行存在顺周期性，没有发挥好逆周期宏观调控的作用。文中，徐忠分析认为，财政赤字并不是越少越好，更不是收入增长越多越好。为了防范和化解金融风险，金融部门正在去杠杆，货币政策实际上是稳健中性的。在这种背景下，财政政策应该是积极的，然而现在看到的情况是，财政收入以较高的速度增长，今年预算安排的赤字率是2.6%，与去年3%的水平相比是紧缩的。即使按照一些财政专家所测算的，实际的赤字率可能达到3%，那也不是积极的。因为对地方债务控制后，总的财政政策不可能积极。

徐忠甚至引用一位同事的话直言“没有赤字增加的积极财政政策就是耍流氓。”

其次，徐忠认为目前财政支出以应对短期问题为主，缺少对长期问题考虑的财政制度设计。文中，他分析认为我，从长远来看，地方隐性债务问题、养老金缺口问题，都需要财政资金解决。通过供给侧性结构性改革，化解产能过剩、杠杆率偏高、房地产泡沫等结构性问题，也需要财政政策提供支持。寄希望提高财政收入来解决这些资金问题是涸泽而渔，最终必须通过提高财政支出效率来解决。

近几年减税政策不少，但是企业和居民缺少实实在的获得感，有的企业税负不降反增。背后的原因是，政策制定是个系统工程，文件上规定的税率和税基可能减少了，但实际的征管力度可能加强了。

他举例分析，原先营业税的征管有一定的弹性，但增值税征管有上下游企业的交叉对比制衡机制，管理更加严格。原先一些小微企业不交税，现在必须缴纳增值税，否则不能给需求方开具增值税抵扣凭证，业务会受到影响。又比如，支持创新的企业所得税优惠政策，税率上的优惠实际上是以企业有盈利为前提的，一些中小企业根本没有税前盈利，这种政策不过是空中楼阁。最终结果是大中型国有企业减税，小微企业增税了。

2.地方政府加杠杆是高杠杆风险的源头

随着供给侧结构性改革深化以及稳健中性货币政策的有效实施，2017年我国宏观杠杆率上升速度明显放缓。但必须看到的是，高杠杆仍是当前风险的集中体现。单纯从数字看，非金融企业部门的杠杆较高，政府部门杠杆率不高，但实际上大量非金融企业的债务是地方政府融资平台和国有企业的债务。

据IMF测算，2016年如果考虑地方政府隐性债务的中国广义口径政府部门杠杆率为62.2%，已经超过欧盟警戒线标准。背后的原因很清楚，主要是我国的地方性政府债务信息并不完全透明，地方政府融资平台的债务背后往往隐含着政府信用担保和兜底预期，处于一种政府与非政府之间的模糊地带，属于准政府债务。

在没有理清楚政府与市场的边界、财政与金融的边界之前，将一些隐性债务划到政府债务之外，一推了之，这对化解风险本身没有帮助。这种做法可能引发地方政府的道德风险，偿债意愿降低，将财政风险转嫁金融部门，势必增加金融机构出现坏账的风险，甚至引发系统性风险。

2

见招拆招：来自财政的回击“为谁积极？”

重点概要：

1）、不能将赤字规模与积极财政政策的力度简单等同起来。

2）、只要中央政府没有穷到打白条挂账的地步，质疑中央财政没有真正掏钱，这种说法是很不专业的。

3）、真正需要防范的是站在金融机构的立场上，以防范金融风险为借口要求地方政府兜底，对不该担保或救助的隐性债务提供保护。

4）、财政资金绝不是弥补部门和地方既得利益的“唐僧肉”，不能认为过去存在的即是合理的。

5）、人民币国际地位滞后于中国经济的国际地位，央行决策思路属于小国水平。

财政部集中回击了央行的四大抨击：

1.积极财政政策等于提高赤字率吗？

财政赤字通常理解就是收支差额，但是各国财政收支的口径有一些差别，赤字口径因此亦有所不同。简单地用赤字率衡量积极财政政策，可适用于一般经济评论场合，但对于专门研究财政体制和政策来说，是不够严谨的。

查阅2018年预算报告，我们可以看到有关线索：“统筹收入、赤字、专项债务和调用预算稳定调节基金，适度扩大财政支出规模”。上述表述说明，虽然官方赤字口径未发生变化，但财政部门在实际操作中已统筹考虑多种渠道加大积极财政政策力度，因此不能将赤字规模与积极财政政策的力度简单等同起来。

2.财政注资金融机构是虚假的吗？

事实上，财政当局的资产负债表扩张是受限的，举债安排的支出与通过财政收入安排的支出都是掏出真金白银，除了对举债形成的支出往往要增加一些限制之外，资金本身并无区别；而货币当局资产负债表的伸缩度极大，由于存在印钞稀释货币的能力，对其“慷慨掏钱”则需要高度警惕。只要中央政府没有穷到打白条挂账的地步，质疑中央财政没有真正掏钱，这种说法是很不专业的。

当年财政注资银行，就是加大积极财政政策力度的重要体现，后来财政对于商业银行股改的支持也是毋庸置疑的。若1998年不采取这个注资方案，解决问题还有几种可能：央行直接“放水”当出资人，财政挤掉大量民生支出用于注资银行，财政以高息举债注资而后用更多的财政收入偿还；如果采取这些做法，最终利益受损的是谁呢？

3.金融机构是地方政府债务问题的受害者吗？

首先，金融机构在地方债乱象中，很大程度上扮演着“共谋”或“从犯”的角色，绝不是只会产生幻觉和弱势的“傻白甜”。

真正需要防范的是另一种倾向，就是站在金融机构的立场上，以防范金融风险为借口要求地方政府兜底，对不该担保或救助的隐性债务提供保护。这种做法延续了对金融市场的扭曲，不利于打破刚性兑付。尤其是提供保护的潜在手法，同样能给新增隐性债务打开方便之门，刺激金融机构继续“创新”，助长地方违规举债融资。这种现象更为隐蔽，危害更大。

4.如何向大国财政与大国央行转变

在推进改革和规范制度的过程中，用财政资金支付一些成本是合理且必要的，但财政资金绝不是弥补部门和地方既得利益的“唐僧肉”，不能认为过去存在的即是合理的。

央行方面，虽然人民币国际化进程积极推进，央行在全球货币政策协调中的作用不断增强，但人民币的国际地位滞后于中国经济的国际地位，利率、汇率市场化水平与国内外期望还有不小距离。比现实差距更为重要的是理念差距，即决策思路上仍然属于小国央行的特征。

总而言之，财政政策与货币政策应当紧密配合，从经济社会发展大局出发，协调制定政策和确定力度。在推进国家治理能力现代化的关键阶段，财政和央行要有所为、有所不为，在法治化和市场化的框架下，各司其职，权责匹配，自己不乱作为，也不要求对方乱作为，这才是对人民根本利益负责任的做法。

3

神仙打架缘何而起？

要理解这轮的央行和财政部之争的纷争，必须要回到去年底。

去年底，在财新的年会上，已经到全国政协的前著名市长黄其帆突然开炮，炮火对准了央行。

他讲的是一个老问题，也就是外汇储备管理的问题。前些年，因为顺差扩大、人民币升值，热钱也不断流入中国，外汇储备越来越多，简直可以说是多得不得了。

因为当时还是要求强制结汇，企业的外储都是央行一家买，央行则通过吸收外汇储备，释放基础货币。这种被动的释放基础货币的方式，导致国内货币政策受到干扰，于是小川发明了个“池子论”，也就是用央票，把这些多发的货币存起来，不让其流到市场。

其实这几乎可以说是“上一个时代”的事了，因为外汇占款飙升的年代早已结束，连小川的池子工具“央票”也基本没有使用。相反，因为外汇占款带来的被动释放基础货币的数量不足，所以央行才创设了一系列的SLOMLFPSL等工具。

黄其帆说得有道理，也就是说，外储的管理不当，严重干扰了中国的基础货币的释放，严重干扰了中国的货币政策的运行。太多，或太少都带来了干扰。

这个问题讨论多年，并不新鲜。但是黄提升了它的高度——金融改革，“不仅是金融监管体制要改革，而且外汇储备体制也要改革，如果不改革的话，会造成中国通货膨胀、金融乱象、脱实就虚源头的源头的源头。”

也就是说，他认为这是各种乱象的源头，上纲上线了。黄给的药方就是把外储归到财政部去管——美国也是这样。他讲了四点好处，当然包括减少对货币政策的干扰。

所以，这次徐忠的文章在第一小节就开宗明义说了一句话，“思考财政问题，一定要站在国家的高度而不能是部门的立场。中国的财政部喜欢与美国财政部对比，强调自己的权利太小。”这句话显然是有所指的，指的是财政部学美国想扩权。黄对外储管理权的开炮，其实是财政部扩权的一个信号，放出来试试市场的反应。

但这是动央行根基的大事。要知道，上一轮银行改革，财政部是拿不出钱的，所以央行组建了“汇金”公司，来对银行进行大改组。为什么叫“汇金”，汇就是外汇的意思。

成立汇金公司，持有国有银行的股份，这是央行的设想，也是央行的操作。可是到了2007年，财政部发一笔特别国债，就把央行这单子给抢了过去。从此汇金归了财政，央行被砍了一只手臂。

现在纷争再起，黄其帆要动的根基不仅仅是汇金，而是直接把所有的外储都要纳入到财政部来管理，这还得了！

所以，黄的言论一出，当时在现场的徐忠就马上进行了回击，说黄市长的言论，看起来逻辑很美好，但现实很骨感。此后，外管局陆磊的发言也对黄的观点进行了反驳，社科院老余也参与了这场混战的讨论。

如果说这轮混战是徐忠首先开的炮，这显然是不对的。这一轮的纷争，首先开炮的是财政而非央行，只不过徐的发言现在传播得广，被注意到了，所以外界以为央行要干涉财政的事。

4

不为人知的暗涌

徐忠时隔半个月，先后对财政发言，这期间发生了一件重要的事，也就是金融国资统一管理的文件在上周发了。

这个文件的动作非常大，其目标其实并不是针对央行，而是针对其他的系统，比如国资系统、发改系统，包括地方政府等等，因为这些部门都直接掌控了大量的金融资产，今后全部都要划到财政口了。

徐忠在最新的文章里也多次提到了这个文件，称“写得非常好，关键在落实”。但是，他的本意显然并非去赞颂这个给财政部大扩权的文件，而是将财政部一军。

徐说履行出资人职能，一是要充实资本金。二是提高金融机构治理水平。然后，徐还不忘反讽地说，“如果光是派人、给国有金融机构当‘婆婆’，不能改善公司治理，我估计将来中央可能需要出另一个文件，授权人民银行或其他部门来履行出资人职责。”

按道理，中央汇金归到财政部都已经十多年了，可是为什么徐又跳出来说事呢？并且直接提到央行呢？

这涉及到早年的恩怨，也涉及到当前银行业要面对的问题。早年的恩怨指上一轮对银行业的重组改制，将濒临破产边缘的银行救回来，财政可是一毛不拔啊。

当时，财政发了特别国债，可是这个特别国债银行买，然后财政再把这笔钱注入银行资本金。这纯粹是一个空手套白狼的行为，财政没有拿一分真金白银。到现在，这个钱部分还挂着账，因为最后还是靠银行来自己来吸收。

那么，问题来了，现在银行业面临类似的问题，虽然资产质量比那时好很多，也没有那么高的坏账率，但是因为非标回表等原因，银行补充资本的压力越来越大。据估算，至少需要5000亿资本补充，有的估算甚至更高，未来数年可能要八九千亿。不同的银行面临的具体压力各不相同，但整体来看，这是银行业当前面临的主要挑战。

既然有这么大规模的资本缺口，那么怎么办？央行可是在积极行动，今年3月份，央行联合三会和外管局专门发了一个文《关于进一步支持商业银行资本工具创新的意见》，里面没有财政部。

现在，你财政竟然厉害，你履行出资人职责，这时候该你发挥作用了，你是不是该拿出真金白银来注资？徐忠当然知道，这谈何容易，上次银行业那么危险的时候都一毛不拔，现在怎么可能呢？所以徐提前打预防针，不要搞得最后财政自己一毛不拔，然后还是金融系统自己消化，当然这种消化没有央行的帮助是不可能的。

虽然表面上看，徐提醒的是在补充资本这个环节。但是可能更深层次的问题在于财政部在金融系统的强势扩权明显。从23号文就可以看出这样的端倪，现在这个预防针，不仅仅是针对补充资本的问题。

后面存在争议点的问题还很多，比如财政部统管，未来是不是人事任命的权力也要管起来？还比如，对金融基础设施类机构，要保持绝对的控制力，那么财政部在这类机构中有什么权力？这可能是正在博弈的焦点。

这背后需要关注一个重要人物，也就是去年到任的财政部掌管金融事务的大将王毅，出身央行副司长，到温州挂职，然后到国办巡视员，然后再到金融司担任司长。财政系统人员的专业性导致封闭性比较强，这位出身央行，按道理说财政系统的外来户。但他是一员猛将。

在上述财政统管金融国资的文件出台之后，他发表了一篇解读文章《国有金融资本的基石——<关于完善国有金融资本管理的指导意见>的历史性意义》。

财政系统来了一个强人，这个强人出身央行。央行和财政的混战才刚刚开始。

徐的文章指出的另外一个重要问题就是在地方债务整顿中，财政系统在甩包袱，将财政问题推给了金融系统，这个矛盾正越来越激烈。

这涉及比较复杂的三个方面：

第一，徐忠延续了小川之前在美国演讲的观点，即中国的非金融企业的杠杆率问题，表面上是企业的问题，但实质上相当多的部分是地方平台的问题，只不过是统计上表现为企业负债。

那么，既然是地方平台的问题，就是财政部应该负起责任的问题，而不能只算自己的账，然后说，“政府杠杆率不高”。徐说，原因很清楚，“地方政府融资平台的债务背后往往隐含着政府信用担保和兜底预期”，实质上属于准政府债务。”

他认为，财政现在的做法就是将隐性债务划出去——“将一些隐性债务划到政府债务之外，一推了之，这对化解风险本身没有帮助。这种做法可能引发地方政府的道德风险，偿债意愿降低，将财政风险转嫁金融部门”。说到底这是一种耍流氓的行为。徐代表金融系统说了句公道话。

确实，现在财政系统对于地方平台的问题，就是一句“切割”了事。这样做会带来很大问题，因为所有人都知道，平台根本不可能切割，没有地方的支持，平台就是空壳。财税体制不作深层次的改革， 地方平台这个脓包还会始终存在，这是需要认真考虑的。

第二涉及到23号文，财政部出的问题，板子打到了人家家里的孩子身上。本来是管地方乱融资的，结果你让借钱的债主不要乱借钱了。

徐说，“由于财税改革落实不到位，在条件不具备的情况下，金融机构管不住地方政府的违规融资行为。”

这等于是财政系统在推卸责任，自己的孩子管不住，却来给金融系统打板子。接着，他指出了地方财政的一连串问题，比如预算透明度、地方破产、预算软约束对利率不敏感等等，这些问题不解决，靠金融系统背去杠杆的责任，金融肯定背不动。

另外就更复杂，因为地方债很多并非财政系统惹的祸，更多地方平台直接归一级政府或者国资，财政根本插不上手。现在统统要财政来背锅，确实也挺冤。

归根到底，这场神仙打架，国家的同心同德是被彻底打脸，最需配合的两部门出现了互相指责的苗头，接下来的经济形势是要仔细琢磨了。

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