国际经济秩序的危机与中国的选择（五）——双边经济外交成就与挫折并存

文/李巍 张玉环 编辑/郝洲

编者按：

2018年，中国的经济外交遭遇了异常严峻的挑战。不仅全球多边贸易机制面临崩溃，中美贸易战也全面打响，对中国经济外部环境产生重大影响。此外，受多种因素叠加影响，“一带一路”建设在多个国家遭遇风险，不少项目遇到各种困难。

在此背景下，中国展现出较强的韧性，在全球、区域和双边多个层次通过积极开展经济外交活动阐释自身对全球化和多边主义的理解，同时不断进行调试，以审慎和灵活的态度来应对外部风险，力争将自身损失降低到最低程度。

本文为中国人民大学国际关系学院国际政治系教授李巍与中国国际问题研究院助理研究员张玉环共同发布的《国际经济秩序的危机与中国的选择——2018年中国经济外交报告》的第五部分——双边经济外交成就与挫折并存。由于报告篇幅较长，本文其他部分将分别在《财经》各新媒体端口发布。

2018年，中美经贸摩擦升级导致两国经济外交曲折向前。除美国外，中国与其他主要经济体的双边经济外交均有一定收获：中欧经济关系持续深入，中日经济外交重新热络，中俄经济合作挖掘新增长点，同时，中国还与世界主要经济体携手应对世界经济中的单边主义和保护主义行为，捍卫自由贸易和经济全球化。

中欧经济外交

第一，中国欧盟经济外交有新亮点。2018年，单边主义和保护主义加剧、多边贸易体制均遭受严重冲击，中国和欧盟作为世界主要经济体坚定维护多边主义和开放型世界经济，并以此原则展开双边经济活动。一方面，中欧继续加强经贸领域合作。双方主要围绕贸易、投资、产能等领域合作的相关问题进行探讨，深化双边共识。7月，李克强总理同欧洲理事会主席图斯克、欧盟委员会主席容克共同主持第二十次中国欧盟领导人会晤，双方讨论了中欧投资协定谈判等问题，交换协定清单出价，并在此基础上将中欧自贸区问题提上议事日程。同时，双方表示将继续提高贸易投资自由化便利化，推动更加开放、平衡、包容和普惠的全球化。另一方面，中欧共同维护多边主义，联手推动WTO改革。10月，李克强总理出席第12届亚欧首脑会议期间，再次表达维护多边主义和自由贸易的坚定决心。目前，中欧已建立了WTO改革联合工作组，并同加拿大、印度等国一道向WTO提交两份关于争端解决上诉程序改革的联合提案，联手推动WTO改革，WTO改革将成为2019年中欧经济外交的重点内容之一。

第二，中英经济外交成果显著。2018年，中国和英国在“脱欧”背景下共同打造中英“黄金时代”升级版。一方面，中英通过首脑会晤访问深化经贸合作。1月英国首相特蕾莎·梅首次访华，访问北京、上海和武汉三座城市，深化同中国在科技、金融和教育领域的合作，并同李克强总理举行会晤。10月，李克强总理赴布鲁塞尔出席亚欧首脑会议期间会见特蕾莎·梅首相。中英加强双方在“一带一路”、核电、高铁、金融等领域合作，加快“沪伦通”准备工作并适时审视启动时间安排。另一方面，中英通过经济对话机制推动双边关系升级。中英利用总理年度会晤机制、中英战略对话机制、中英经济财金对话机制和高级人文交流机制四大对话机制等深化两国关系发展，规划未来两国经贸合作方向与路径。中英通过各机制就深化贸易、投资、金融领域合作进行讨论，达成多项共识，包括推动贸易投资便利化，促进双向投资，扩大服务贸易，积极推动英国脱欧后双方商谈高水平自贸协定；深化“一带一路”倡议下的国际合作，支持双方企业共同开拓第三方市场；推进核电、金融、创新、知识产权保护等领域合作，拓展人工智能等新产业、新业态合作等。

第三，中德经济外交在发展中遭遇风波。德国是中国的重要经济伙伴，这一年，中德经济外交既取得了诸多重要成绩，也遭遇了一些挑战。首先，德国总理默克尔顺利访华。5月24日，习近平主席在北京和访华的默克尔总理举行会谈。中德表示，双方可以在未来产业领域开展更多合作，共同开拓第三方市场，密切在G20等多边框架内的合作等。其次，中德开展多项高层对话，取得积极成果。2018年，中德通过第五轮中德政府磋商等高层对话机制，讨论贸易、能源、科技创新、金融等议题，并签署农业、化工、通信、汽车、自动驾驶等多项双边合作文件，推动双边经贸合作进一步深化。另外，德方在多次中德领导人会晤中显示出对“一带一路”倡议的积极态度。再次，中德在全球经济治理、货币、科技、能源等领域加强合作。中德多次就全球经济形势交换意见，共同维护多边主义和自由贸易；中德货币合作有新进展，德国联邦银行将人民币纳入其外汇储备；中德科技合作继续深化，共同举办第九届中德经济技术合作论坛与第五届中德创新大会；中德加强能源合作，中方出席了第四届柏林能源转型对话；等等。

但是，2018年中徳投资关系遭遇风波，中企对德投资受德政府阻碍，使双边经贸往来蒙上阴影。7月，中国国家电网收购德国高压电网运营商50Hertz失败。同月，德国政府首次利用外来投资法，阻止中国的烟台台海集团收购德国的莱菲尔德金属旋压机制造公司，为中德投资关系带来障碍。12月，德国修改对外贸易条例，加强对外资审查力度，中国对德投资可能进一步遇阻。德国针对中国的投资保护主义将构成为中徳经济合作的负面因素。

第四，中法双边经济外交取得明显进展。首先，中法首脑会谈成果丰硕，奠定年度双边经济外交的合作基调。1月9日，习近平主席在北京同正式访华的法国总统马克龙举行会谈，双方均愿推动“一带一路”框架下的双边合作，并签署农业、核能、航空、金融和商业等领域合作文件。其次，中法高层经济对话顺利开展。2018年，中法召开了中法经贸混委会第25次会议、中法第三方市场合作指导委员会第二次会议、第六次中法高级别经济财金对话等高层经济对话，双方达成了第三方市场合作新一轮示范项目清单等多项成果。再次，中法经贸、能源、科技等领域合作不断深化。中法鼓励两国企业双向投资，还就能源合作、创新和转型等问题进行交流，中法领导人特别关注中法核能合作，第三代核电合作取得突破性进展。但是，贸易不平衡持续阻碍中法双边经贸合作。法国对华贸易仍处逆差状态，且鉴于法国在对中出口高技术产品方面的保守态度，中法贸易结构难以进一步优化。

第五，中国中东欧经济外交机遇挑战并存。2018年，中国和中东欧继续在“16+1合作”框架下推进经贸合作。7月在保加利亚首都索非亚举办的第七次中国-中东欧国家领导人会议，李克强总理为“16+1合作”未来发展进一步指明了方向，提出维护多边贸易体制、挖掘园区建设、拓宽金融合作渠道、提升地方合作水平和拉紧人文交流纽带等建议。10月，第四次中国-中东欧国家地方领导人会议在保加利亚首都索非亚举行，双方将凭借地方优势互补的潜能，不断挖掘具有鲜明特色的地方合作。不过，2018年中国和中东欧“16+1合作”也遇到一些挑战，主要是欧盟内部及其重要的成员国尚对“16+1合作”存在一定质疑，认为中国通过该机制给予中东欧国家的政策、资金优惠是对欧盟释放的“特洛伊木马”，有意“分裂欧洲”。因此，部分欧盟国家通过各种相关的欧盟准则和法律，对中国企业、资本予以各种限制和制约。面对此类质疑，无论是中国政府还是企业都需要谨慎应对，以确保“16+1合作”乃至中欧合作顺利进行。

中日经济外交

2018年，中日关系全面回暖，双边经济外交收获颇丰。4月，中日经济高层对话时隔八年重新启动；5月，李克强总理访日；10月，安倍晋三首相访华。这成为2018年中日经济外交的三大重点事件。中日通过重启经济对话机制、首脑互访等经济外交活动改善双边关系，为两国经贸关系深入发展提供机遇。

第一，中日通过经济对话机制加强双边经贸合作。中日经济高层对话是两国政府间经济领域最高级别的交流机制，此前曾停滞了八年，如今的重启正寓示着中日关系的改善。2018年第四次中日经济高层对话由中国国务委员兼外交部长王毅与日本外务大臣河野太郎共同主持，双方重点讨论了宏观经济政策、经济合作与交流、第三方市场合作、东亚经济一体化与多边合作等议题。此外，第七次中日财长对话于8月在北京举行，双方财政部、央行及金融监管高级官员针对中日宏观经济形势及结构性改革、多边制度框架下的财金合作等议题进行了深入讨论，也在金融监管合作等方面达成了多项共识。两国在宏观经济政策和多边制度参与方面的协调彰显出两国寻求务实改善双边关系的努力。

第二，中日恢复首脑互访寻求经济合作新机遇。5月，李克强总理赴日出席第七次中日韩领导人会议并正式访问日本，这是中国总理时隔8年再次正式访问日本；10月，安倍晋首相三率团对中国进行为期三天的正式访问，这是日本首相时隔7年首次到访中国。中日恢复首脑互访，意味着两国关系在历经波折后正在重返正常发展轨道，双方以此为契机达成诸多经济合作协议，例如签署中日企业开展第三方市场合作的备忘录、同意建立跨部门的“中日创新合作机制”、签署中日双边本币互换协议以及在日本建立人民币清算安排的合作备忘录等等，中日经贸合作有望进一步深化。

第三，第三方市场合作成为2018年中日经济合作的突出亮点。第三方市场合作是中国首创的国际合作新模式，即将中国的优势产能、发达国家的先进技术和广大发展中国家的发展需求有效对接，实现1+1+1＞3的效果。对于中日而言，中国的价格、效率优势与日本的工程、技术优势可以有机结合，挖掘第三方市场的潜能，使经济合作的利益最大化。此外，由于中日第三方市场合作是在“一带一路”框架下进行的，这也标志着日本对参与中国“一带一路”建设的意愿有所加强，两国关系在经济合作的大背景下有所升温。

总体上看，中日关系回暖是在贸易保护主义与单边主义抬头、全球经济形势变化难测的背景之下出现的结果；但两国在争夺地区及全球经贸规则制定权和主导权上仍存在较大的角力，因此当前这种关系转暖的时效可能终究有限，中国需继续慎重考量对日的经济外交关系。

中俄经济外交

2018年，中俄继续保持了经济合作的紧密关系，两国经济外交活动频繁，取得了多项重要成果。一方面，中俄加快欧亚经济联盟与“一带一路”倡议的战略对接，成效渐显。在上海合作组织青岛峰会期间，习近平主席、李克强总理先后与俄罗斯总统普京举行会晤，两国领导人就在欧亚经济联盟与“一带一路”战略对接的基础上开展经贸、投资等合作加以探讨。在第四届东方经济论坛召开期间，习近平同普京强调要继续推进欧亚经济联盟和“一带一路”的对接合作。中俄总理第二十三次定期会晤期间，李克强总理与俄罗斯总理梅德韦杰夫再次重申加强战略对接，双方更是签署了涵盖能源、金融、农业、航天等多项双边合作文件。

另一方面，中俄在地方经济合作实现重要突破，在能源、投资等其他领域的经济外交合作也稳中有进。2018年是中俄地方合作交流年，两国地方经济合作也是本年度双方经济外交的一大亮点。两国先后举办了中俄地方合作交流年开幕式、地方政府间合作委员会第二次会议、中俄地方领导人对话会等一系列外交活动，力求完善合作机制和平台、加强规划对接、明确重点合作项目。农业部、商务部也就中国东北与俄罗斯远东地区加强经济合作与俄罗斯相关部门保持密切的沟通，讨论、签署了《中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区农业发展规划》等一系列地方经济合作文件。此外，科技合作分委会、经贸合作分委会、投资合作委员会、能源合作委员会等悉数召开，中俄两国在此基础上达成了多项共识，达成了多项合作成果。

自贸区外交持续推进

2018年，中国FTA网络加速拓展，FTA谈判持续推进。与2017年相比，2018年中国侧重推动正在谈判的FTA：一年来中国仅与新加坡签署FTA升级议定书；而处于谈判阶段的14个FTA中，有11个取得进展，其中，中国与挪威继续进行自贸谈判，与秘鲁、韩国、新西兰、巴基斯坦进行现有FTA升级谈判，与毛里求斯、巴勒斯坦、巴拿马、摩尔多瓦结束FTA联合可行性研究后正式启动自贸谈判，同时中国继续推动RCEP、中日韩FTA的自贸谈判；此外，在正在研究的自贸协定中，中国与蒙古的自贸协定以及与瑞士的自贸协定升级也有一定推进。

总体而言，2018年中国在构建自贸协定网络的过程中，在伙伴选择上更加重视自贸伙伴的多元化，在规则制定上也正在向更高水平迈进，自贸区外交整体呈现出比较积极的态势。

首先，中国自贸网络不断拓宽伙伴广度。2018年，中国启动了与毛里求斯、巴勒斯坦、巴拿马、摩尔多瓦等国的FTA谈判。此前，中国的FTA对象国大多位于亚洲地区，从未与非洲国家商签过自贸协定，与中东地区的海合会、以色列的自贸协定谈判未有新进展，与美洲、欧洲国家签订的自贸协定数量相对较少。如今中国与这四个国家启动了FTA谈判，意味着中国的自贸网络正在向非洲、中东、中美洲、东南欧进行拓展和巩固。

从谈判进程上看，中国启动的新FTA谈判的一个突出特点就是“快”。其中，谈判进程最快的中国-毛里求斯自贸协定，于2017年12月启动谈判，2018年4月进行首轮FTA谈判，经过四轮正式谈判和多轮会见磋商后于2018年9月正式结束谈判，自贸谈判磋商时长还不足十个月。其他的自贸协定，如中国与巴拿马、巴勒斯坦等国的自贸协定，都是2017年11月才启动联合可行性研究，研究很快结束并都得出了积极的结论，加快了中国与这些国家投入谈判的速度，推动中国自贸网络快速扩张。

值得注意的是，中国新选择的FTA伙伴国，有许多位于“一带一路”沿线，如正在谈判的斯里兰卡、以色列、巴勒斯坦、摩尔多瓦等以及正在进行FTA可行性研究的尼泊尔、孟加拉国、蒙古国等；亦包含了有意愿参加中国“一带一路”的国家，如毛里求斯、巴拿马等。这体现出中国自贸区战略布局与“一带一路”建设较高的契合度。与这些国家签订自贸协定，不仅能深化彼此间经贸往来，强化双边互惠互利合作；从更深层意义来看，中国自贸区建设与“一带一路”倡议的联动将更好地体现中国经济外交战略的整体性和连贯性，同时也能在相当程度上节省政策实施、谈判协商的成本，使中国的经济外交活动事半功倍。

中国正在研究的自贸协定还包括哥伦比亚、斐济、巴布亚新几内亚、加拿大等国，这些国家大多位于大洋洲或美洲，是中国潜在的FTA伙伴国，对中国自贸区战略的全球化布局有重要意义。特别是中加FTA对中国FTA全球战略布局意义重大，虽然加拿大加入了具有“毒丸条款”的美加墨协定，但中国仍然是加拿大实现贸易多样化的一个理想的FTA伙伴国。如果中国能同加拿大缔结FTA，无疑将使中国的FTA网络更加多元化，更有利于中国应对贸易保护主义与单边主义，加速贸易自由化进程。

其次，中国自贸网络日益注重规则深度。中国在建设自贸网络的过程中，既重视制度的数量，也重视制度的质量，即注重利用自贸谈判使贸易规则向更高标准、更高水平迈进。

中国与新加坡正式签署FTA升级版议定书，这是2018年大国贸易摩擦背景下中国在自贸区建设上取得的最为重要的一项实质性成果，同时也是中国继与东盟、智利的自贸协定升级后达成的第三个升级版高水平双边自贸协定。升级后的中国-新加坡FTA在贸易传统议题和新兴议题上都有新突破，包括中国首次在自贸协定中就“建立海关单一窗口”进行约束性承诺，首次对外承诺就商品价格的估价方法及标准作出约束性预裁定决定等。特别是中新双方全面升级了投资章节，涵盖了全面的投资者与国家间争端解决机制等内容，体现了中国在国际投资缔约实践的最新发展。中国-新加坡FTA升级版中的共识和规则在一定程度上代表了中国目前所签署的双边自贸协定的最高水平，也有望成为未来中国与其他国家签订FTA的模板。

除了与新加坡签订了升级版的自贸协定以外，中国还与秘鲁、新西兰正在进行FTA升级谈判，与韩国、巴基斯坦也正在进行FTA第二阶段的谈判。与巴基斯坦的FTA第二阶段谈判仍相对关注以边界措施为核心的传统贸易政策的进一步深化，而与新西兰、韩国的FTA升级则有意识地谈及服务贸易、投资等新兴贸易议题，反映出中国逐步适应并实施新一代高标准贸易规则的决心。

在区域层面，中国大力推动RCEP、中日韩FTA谈判，争取把握亚太地区高标准贸易规则的制定权和主导权。目前RCEP规则领域已经完成了七个章节，另外三个章节也基本接近结束，各方在货物、服务、投资等市场准入领域已经进入出要价谈判的冲刺阶段，有望在2019年尽早达成一个现代、全面、高质量、互惠的自贸协定。相比之下，中日韩FTA谈判较为低迷，仅在3月时进行了一轮谈判，日本首相安倍晋三访华时双方也未就中日韩FTA发表明显的立场态度，但中国对中日韩FTA仍然高度重视。对中国而言，RCEP和中日韩FTA是中国正在进行的经济体量最大的FTA谈判，也是中国推进更高水平对外开放的重要举措。若RCEP和中日韩FTA能顺利谈成，中国将不仅能实现自身实施更高水平贸易规则的抱负，还能在地区贸易一体化进程中占据更加主动、有利的地位，进一步融入世界经济，进而寻求在全球贸易体系中的中心地位。

总体而言，2018年中国自贸区战略“质”与“量”并重，在伙伴选择上突出战略布局考量，在规则制定上注重高标准规则升级，中国自贸区外交愈发成熟。

(编辑：叶徐彤)关键字： 经济 双边 中国 外交 秩序