学者：中国城镇化问题将迎来集中爆发期

“在中国，建设美好人居环境是促进高质量城市化的主要手段，但是高质量城市发展需要遵循客观规律。如果个别研究人士的发声不够专业，可能会误导政策制定。因此，专家学者要深入研究理论，并与实践相结合，提出顺应发展规律、揭示发展规律、具有建设性的政策建议。”2021年4月18日，中国社科院城市竞争力研究中心主任倪鹏飞在中国城市百人论坛2021春季论坛呼吁。

当下，随着中国进入高质量要素驱动，即人才驱动的阶段，各大城市开启人才争夺战。人们在城市中不仅要谋生、就业，还要居住、生活。因此，新型城镇化需要进一步破解与居住相配套的各种难题，包括人居环境、土地和人口城镇化等方面的障碍。

多位专家在论坛上同时表示，要关注中国式的“逆城镇化”现象，通过尽快出台促进农业转移人口市民化的措施，抵消一些“逆城镇化”对产业发展和经济增长的负面效应，提高城镇化的质量，推动中国的新型城镇化征程行稳致远。

“十四五”期间将会是中国城镇化问题的集中爆发期

中国自改革开放后，经历了城市快速发展，2019年中国城市化率达到60%，超大特大城市有16个，成为世界上超大特大城市数量最多的国家。

清华大学建筑学院教授吴唯佳表示，面向未来，人居科学还面临一系列的挑战，相对于全球其他国家，中国的特大城市地区发展问题尤其突出。

首先，人口资源环境约束是最大的挑战。中国和欧盟适宜人居的地域面积差不多，但中国13亿人，欧盟才5亿人，所以中国要赶上欧盟的发展水平，必须要提高空间组织的效率。

其次，特大城市地区的发展越来越产生显著的影响。以美国为例，生活在特大城市地区的人口大概占总人口的70%，从这个角度看，将来中国人口空间的调整面临严峻挑战。

根据国家发改委的研究，中国的城镇化率预计会在75%左右进入相对稳定的状态，到了2035年，中国的城镇化率达到70%以后，增速会进一步下降。

国家发改委国土开发与地区经济研究所所长高国力表示，“十四五”期间，新型城镇化面临“五期叠加”的复杂局面。

一是城镇化速度的持续放缓期。“十四五”期间，新型城镇化进入快速发展中后期，增速还会继续放缓。二是城镇化问题的集中爆发期。大城市病、城市分化、收缩型城市等问题都会在更短时期内集中爆发。三是人口流动的多向叠加期。2000年以后，一些地方出现了人口从大城市往周边中小城市、从中小城市往乡村部分回流的态势，有人称之为“逆城市化”。四是城镇格局的加速分化期。东部特大城市和西部大中城市，无论从功能完整性、范围边界，还是从辐射带动效能上，差距比较大。五是城镇化发展的机制转换期。过去靠要素规模和发展速度来促成快速城镇化，“十四五”之后，传统动力不会熄火，但内涵式和集约式增长、新技术、新产业、新经济等新要素聚集将逐步加大贡献。

“要做好顶层设计，这是决定城镇化未来空间布局优化更内在的长期任务。要因地因时制宜，多种形态并举，引导中国特色的新型城镇化空间布局呈现大、中、小、微各具特色、发挥职责的布局。碳达峰、碳中和战略提出之后，更对中国自然禀赋环境相对紧缺的国情下，进一步让城镇化走得更集约、更可持续，提出了空间约束。”高国力说。

土地城镇化过慢影响人民群众生活质量和身心健康

总书记在2020年4月10日发表了关于《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》重要讲话，对未来国家中长期发展的六个重要战略问题进行了系统阐述，其中一个重要战略就是完善城市化战略，使城市成为高品质生活的空间。下一步的中国城市化战略，应该怎样推进？

中国社会科学院生态文明研究所党委书记、研究员杨开忠认为，中国的城镇化将经历不同阶段。第一阶段是传统城镇化阶段；第二阶段是2012年开启的新型城镇化1.0阶段；2021年之后，进入新型城镇化2.0阶段；2035年之后可能是新型城镇化3.0阶段。

杨开忠注意到，传统城镇化在劳动力可无限供给的条件下进行，而新型城镇化1.0出现了劳动力短缺的问题，但劳动力短缺是比较低度的，到了新型城镇化2.0，进入劳动力高度短缺的阶段；城乡收入由新型城镇化1.0的相对差距缩小，将转变为绝对差距缩小。

过去，无论是传统城镇化还是新型城镇化1.0，都是以农民工为主体。进入新型城镇化2.0阶段以后，人口城镇化或者社会城镇化将转移到以市民化为重点的新阶段。“2016年以后户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率增长的速度开始趋同，现在农村里面还有多少要人进城？考虑到各方面因素后，估计只有两亿左右。”杨开忠表示。

他同时强调，当前，中国理论界存在错误的认识和判断，认为过去几十年土地城镇化过快、过量，基本依据是土地城镇化快于人口、经济城镇化，城镇人口密度不断下降。事实上，未来一段时期，中国必须要面向城市化发展，加速土地城镇化势在必行。

第一，土地城镇化快于人口城镇化是世界规律，即使从国际比较来看，中国的土地城镇化也不过分。

第二，中国的土地城镇化仍然过慢、过少，相对水平严重滞后，成长空间很大。有研究显示，考虑到收入水平和人均土地资源，2020年中国人均城镇建设用地应该是165平米，2019年中国的数据只有120平米，缺口很大。

第三，中国现在土地城镇化不足是城市商品房价格过高的最主要的根本原因，而且和户籍制度一起，已经成为人口向城市集聚的关键制约因素。由于土地城镇化过慢过少，中国城市容积率在全世界几乎是最高的，严重影响人民群众的身心健康和生活质量。

回顾过去20多年中国城镇化的研究，主要集中于趋势判断，包括人口流动规模、城镇化水平、空间组织、城市群等，但是缺少问题的解决方案，如健康城镇化、可持续城镇化的实施路径。

为了进一步提高城镇化的健康水平，提升人民群众的生活质量，中国城市规划设计研究院院长王凯建议，接下来，对新型城镇化需要做理论方面的再认识。

第一，中国城镇化道路需要探索建设什么样的生态文明体系、怎样实践生态文明等理论和实践问题，致力于绿色发展的路径和方案。过去更多关注GDP增长，现在更多关注碳中和。

第二，中国正在进行探索，包括蓝绿空间的比例、小空间的组织方式、交通的内涵、能源的结构、公共服务设施水平的提高、土地的混合使用、公交导向、设施效率、固碳、紧凑发展的密度等，也在研究实践绿色城镇化的具体规划建设方案，包括从最微观的绿色建筑、绿色社区、绿色城市、绿色区域，到专项性的绿色交通、绿色能源等，只有这样才能把新型城镇化深入推进。

第三，发展人居科学是把自然、人、社会和居住支撑网络进行的全面融贯，所以在学科建设方面应该探寻规律、重在解决问题。实现跨学科的协作，通过汲取其他学科的营养，使规划学科更加肥沃。

在城市更新领域，中国科学院大学国家土地科学研究中心主任董祚继认为，城市更新的关键是规划制度和用地制度创新。这两项制度如果不创新的话，城市更新很难进行。

一是城市更新的规划制度创新，城市更新规划是面向实施对象的，凸显实操性，但是传统的规划往往只是一张蓝图；城市更新规划更多关心利益的均衡，传统规划主要关注布局的科学等。

二是城市更新的用地制度创新。城市更新或者“三旧”改造用地与新增建设用地在用地方式、制度上有很多区别。比如，“三旧”改造的对象是存量土地，而新增建设用地掌握在政府手上，没有确定的使用者。

董祚继认为，城市更新规划和用地政策有创新，才能够推动城市更新、“三旧”改造往前推进。从全国来看，城市更新任重道远。

将基本公共服务指标上升为地方政府刚性考核指标

市民化是推进新型城镇化、积累人力资本、扩大内需、为乡村振兴减负，促进产业结构升级和中等收入阶层形成，乃至于走向社会主义现代化强国的必要条件。

正因为市民化如此重要，中国从2010年以后陆续出台了多项市民化政策，但总体效果不佳。

中国人民大学公共管理学院教授叶裕民通过测算发现，中国的市民化水平较低。根据“住下来”“融进来”“强起来”三个方面，以及空间流动、社会流动等指标体系打分发现，2014年-2016年中国市民化水平偏低。通过人民大学“千城百村”数据库的数据计算，也得出相似的结果。

对于市民化，国家非常重视，但是为何推进过程很艰难？叶裕民表示，最重要的原因是地方政府不够重视，这与现行政策对地方政府的激励和约束不够有关系。例如，市民化需要通过户籍制度改革来完成，但目前研究户籍制度改革的很多文章关心的不是公共服务均等化，而是如何完善积分制，这和市民化改革方向不一致。

因此，户籍制度不宜作为市民化考核的指标。叶裕民建议，未来，要将公共服务均等化指标上升为刚性指标，对地方政府进行考核。这个指标可分为“在一起”指数和可支付住房覆盖率。

其中，“在一起”指数是指流动人口学龄子女与父母“在一起”的比重。虽然《中华人民共和国义务教育法》早就把流动人口子女教育确定为“两为主”的政策，以公办学校为主、以流入地的政府为主。但是一些地方政府没有解决流动人口子女入学问题，使得“在一起”的比率非常低，而且越大的城市分数越低，70%的特大城市流动人口的孩子不能和父母“在一起”。

为了提升可支付住房覆盖率，应当由国家发改委、住建部等部门领衔，通过城中村系统更新为特大城市流动人口广泛提供移动住房，再根据常住人口配给学位，实现新市民迁移家庭化，提升“在一起”指数和中国市民化的质量。

过去40多年，中国城镇化进程主要靠城市群作为主体来推动。中国城市群面积占全国面积的24%左右，经济总量占到80%以上，同时排放了全国四分之三以上的污染，这是过去“四高一低”的经济发展模式导致的结果。

现在，中国提出构建高质量发展格局，就是要把过去“四高一低”模式改变为“四低一高”的模式，借此来转变城市群的高密度集聚、高速度扩张带来的高强度污染和高生态高风险威胁。

基于上述考虑，党的十七大、十八大和十九大报告中，都提出把城市群作为推进国家新型城镇化的主体。

长江学者特聘教授、中国科学院区域与城市规划设计研究中心主任方创琳分析，“十四五”期间，城市群作为国家新型城镇化主体的战略引领地位进一步提升。从“十四五”规划纲要可以看出，34次提到了城市群；都市圈作为城市群高质量发展的战略支撑地位进一步明确，国家发改委出台了《加快都市圈现代化建设的意见》，目标是把都市圈作为推进城市群的核心。

方创琳观察到，1980年-2018年，中国城市群数量由1个变成19个，总面积由119万平方公里变成223万平方公里。在这样的变化过程中，建设用地面积也由1.6万平方公里增加到11.86万平方公里，导致生态用地由93万平方公里变成69万平方公里，生态功能服务价值变低。因此，“十四五”规划纲要明确提出要优化城市群的空间结构，形成国家生态安全保障。

尤其是在碳达峰和碳中和的大背景下，由于城市群里的碳排放量占到全国碳排放量75%以上，未来要把它们建设成碳达峰、碳中和的典型示范区。

城乡流动和非户籍人口市民化决定经济潜在增速下限

2021年4月8日，国家发改委出台了关于印发《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》的通知，其中提出要“协同推进户籍制度改革和城镇基本公共服务常住人口全覆盖，提高农业转移人口市民化质量。”

中国区域科学协会理事长肖金成表示，下一步，户籍制度改革的重点是取消现行的户籍制度，并放开落户条件、落户门槛。

肖金成认为，城镇化有内在规律，在城市和农村发展水平、消费水平有巨大落差的时候，人们都愿意进入城市，一旦没有落差，他们就不会踊跃地进入城市。现在中国想让农民工留在城市、把户口迁到城市，但是他们已经不如过去那么踊跃了。

数据显示，目前农民工从2019年的2.9亿，到2020年已经变成了2.8亿。很多农民工回到农村，如果大量的农村人口、农业劳动力不再进城，那么城市的二、三产业劳动力就会出现从富余到短缺的状态，劳动力成本会迅速上升。

怎样提高城镇化的质量、促进农业转移人口市民化？肖金成表示，所谓“市民化”，就是让进入城市和城镇的农业转移人口，也就是农民工能够真正享受和城市、城镇居民同等的待遇，并且一定要有量化指标。中央应该强制地方政府对进入城市的农民工提供和市民同等的待遇，这是提高城镇化质量的关键，而不能过分关注城市如何漂亮、马路如何宽、广场如何大等。

现阶段，中国有8.5亿的城镇人口，分为两大部分：一是城区人口，大概是5亿；二是县域经济、小城镇人口，大概3.5亿。在城区人口的5亿中，大概有2亿多的非户籍常住人口。因此，享有完整城区市民公共服务的人口只有3亿左右。

一方面，中国城镇化潜力尚未充分释放，另一方面，“逆城镇化”的风险不容忽视。数据显示，虽然现在城镇化率的提高仍然比较快，但是从结构来看，城镇化动力已经出现下降趋势。

城乡人口转移过去是中国城镇人口增长的第一大动力。2000年-2010年，城乡人口转移在中国城镇化率提高中占比将近56%。现在城乡人口转移动力急剧下降，占比只有36%，下降了将近20个百分点。从年龄结构来看，中高层农民工，特别是50岁以上农民工在城市留不住、返回农村的现象比较普遍。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济部副部长卓贤认为，中国要重新审视城镇化的发展。城镇化率不会一直往上走，城乡人口流动会带来人口要素从低效地区和部门转向高效部门，但是就地城镇化没有这种转换效应。同时，城乡人口流动会带来消费升级，但是就地城镇化也没有这样的效应。

由此可见，中国过去几年经济增速下降和城镇化率趋缓，特别是城乡人口流动的趋缓在时间窗口上具有一致性。如果说技术创新决定了中国潜在经济增速的上限，那么中国经济潜在增速的下限很大程度上由城镇化动力，特别是城乡人口流动的动力决定。城乡流动和非户籍人口的市民化又是由改革的进度来决定的，因此，体制创新决定了中国经济潜在增速的下限。

卓贤认为，中国城镇化仍有很大的潜力，主要有以下理由：

第一，中国城乡劳动力生产率的差异仍然很大，现在是2.5倍。发达国家大概是1.5倍。疫情期间，大量年轻的农民工滞留在城市里，因为城市里大量的生活服务业还没有放开。可以看出，城市特别是大城市对年轻一代的移民有很大吸引力。

第二，农村生产率正在大幅度提高，例如在华北地区，随着农业机械化程度提高、高标准农田建设推进、土地流转和土地托管加速，农村存在着很多富余的劳动力。虽然现在统计上有25%的农业就业人口，但其中有大量的兼业人口。一些农村有“睡村”现象，很多农村人上午骑电动车去临镇、本县或者邻县工作，晚上再回来，这成为中国未来城镇化重要的部分。

提高中国城镇化的潜力，有很多战略途径。卓贤表示，很重要的是通过现代化基础设施建设提高城市空间的承载力、吸引力和凝聚力，来保持城镇化的长期动力。现代化基础设施本质上就是为进入到城市空间的各类要素，如人口要素、资金要素、土地要素来赋能，不断扩大提升城市的能级。例如，对土地空间赋能，通过智慧交通方式来提高城市空间承载力；通过“数字政府”建设，打通底层数据库，提升企业营商环境水平，实现从“只要跑一次”到“一次都不用跑”等。