肖金成：中国式现代化与新型城镇化

 

导读

我国的城镇化速度虽然很快，水平已经很高，但城镇化质量仍有待提升。提高城镇化质量、加快农业转移人口市民化、提高农民工收入和消费能力是促进消费市场不断扩大的有效途径。

作者 | 肖金成

中国宏观经济研究院二级研究员，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所原所长

党的二十大报告深刻阐述了中国式现代化五个方面的中国特色。中国式现代化是人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化、走和平发展道路的现代化。到2035年，建成现代化经济体系，形成新发展格局，基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化。笔者认为，城镇化是现代化的基本标志和必由之路。

提高城镇化水平和质量是实现中国式现代化的重要任务

党的二十大报告明确指出，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。很长时间以来，很多人认为城镇化就是城市建设，就是城市面积的扩大，就是把耕地变成建设用地。虽然把城市建设得更大更漂亮，路更宽，楼更高，但没有根本解决大量进入城市的农业转移人口的居住、子女教育和社会保障问题。城镇化水平提升很快，城镇化质量却有待提升。

城镇化的本质是从事农业的农民进城从事二、三产业从而成为城市居民的过程。随着工业化水平的提高，城市和城镇创造了大量的就业岗位。尤其是改革开放以来，沿海地区引进外资和发展乡镇企业，经济建设突飞猛进，出现了对劳动力的巨大需求。农业现代化的推进，粮食产量大幅度提高，农村出现大量的富余劳动力。因此，城镇化是工业化和农业现代化共同作用的结果，并非仅靠城市建设就能够实现。

改革开放以来，我国城镇化水平提高很快，常住人口城镇化率由1978年的17.92%提高到2021年的64.72%，提高了46.8个百分点，城镇常住人口达到91425万人。也就是说，每年有一千多万人从农村进入城市，在城市找到了工作，能够在城市居住和生活，这是改革开放以来很了不起的成就。城镇化水平65%并不是最终目标，未来很可能超过75%，甚至80%。很多学者的预测还是很乐观的，认为我国的城镇化水平于2030年超过70%，2050年超过80%。也就是说未来十年，还将有一亿多人从农村转移到城市和城镇，我国城市和城镇人口总量将超过10亿。城乡人口分布的变化将深刻影响我国的经济和社会，不仅能为工业化提供丰富的劳动力资源，也能持续扩大市场需求、拉动经济增长。因此，城镇化也是中国式现代化的动力之源。

现在的问题是我国的城镇化速度虽然很快，水平已经很高，但城镇化质量仍有待提升。现在统计的口径是城市常住人口，而非户籍人口，有城市和城镇户籍的人口不到50%。2021年末，农业转移人口数量达到29251万人，跨省转移的有1亿多人。所谓农业转移人口有三个特征：第一，都是农村户籍，没有所在城市的户籍；第二，报酬较低，获取的报酬很难把全家转移到城市；第三，由于没有所在城市的户籍，很多人不能享受和城市居民均等的公共服务和社会福利，这些人将来留在城市还是回到农村仍然是个未知数。如果沿海地区大量的农民工回到中西部，回到农村，我国的城镇化水平会不会下降？逆城镇化不仅会给农村带来很大的就业压力，难以提高收入，沿海地区也会出现劳动力短缺的问题。劳动力成本的提高将削弱出口产品的竞争力，对国际市场的竞争和工业化水平的提高显然不利。

农民工回到农村最大的问题是收入下降。如果收入不升反降，消费需求无法提高，我国工业化也将受到影响。随着国际形势的变化，逆全球化暗流涌动，出口贸易不容乐观。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是我国为应对国际形势变化所推出的重大战略部署。我国要继续推动经济全球化，扩大开放，继续提高各类产品在国际市场上的竞争力，并把开拓国内市场尤其是消费市场作为主要着力点。其中，提高城镇化质量、加快农业转移人口市民化、提高农民工收入和消费能力就是促进消费市场不断扩大的有效途径。

提高中小城市的承载能力和吸纳能力，促进大中小城市协调发展

城市是城镇化的主要载体，二、三产业依托城市布局和发展。大城市尤其是特大城市和超大城市，具有特殊的优势。根据空间经济学理论，城市达到一定规模，便具有规模经济和集聚效应，谓之“虹吸效应”，因此大城市会越来越大。问题是城市并非规模越大越好，“大城市病”如影随形，生活成本提高，交通拥堵加剧，环境质量恶化，管理难度增大。与此同时，周边的中小城市对经济要素的竞争处于明显劣势，城市规模很难随之扩大。建立合理的城市体系是提高城镇化质量和中小城市对产业和人口吸纳能力的重要内容。

党的二十大报告提出，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。都市圈是都市辐射影响的范围，没有都市就没有都市圈。所谓都市就是超大城市、特大城市和辐射功能强的大城市。城区常住人口1000万以上谓之超大城市，500万至1000万谓之特大城市，300万至500万谓之I型大城市，因此，常住人口300万以上的城市可界定为都市。从第七次全国人口普查数据来看，我国已有30多个都市，因此可形成30多个都市圈。都市圈规划和建设的目标是同城化。通过建设“轨道上的都市圈”，使都市和周边地区建立更为密切的联系，加强对周边城市乃至农村的辐射和带动，使城市周边地区同步发展起来。都市圈和周边的城市圈相互耦合形成城市群，城市群的范围比都市圈要大一些。城市群发展的目标是网络化。通过提高交通基础设施建设水平，使每个城市成为城市群网络上的一个节点。城市之间加强分工与合作，变分力为合力，变单个城市的国际竞争力为城市群整体的国际竞争力。无论都市圈，还是城市群，对中小城市的发展都是有利的。交通的网络化和便利化，使中小城市的区位劣势在弱化，而成本优势在强化。中小城市便有条件承接从大城市转移来的产业。随着就业岗位的增加，城市规模随之扩大，与大城市的差距将会缩小，合理的城镇体系可望形成。这对防治“大城市病”也是有效的，有利于都市的功能疏解和产业转移，减轻都市的人口压力。

党的二十大报告提出，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》和《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》分别提出，推动沿黄特大城市瘦身健体、减量增效，推动超大特大城市中心城区瘦身健体。所谓 “瘦身健体”就是通过产业结构升级和空间布局优化，使城市规模不再迅速扩大，但功能不断增强。应把不适合大城市发展的高排放、高耗水、高耗能产业转移出去，把成本敏感型和劳动力密集型产业转移到中小城市和小城镇，为周边中小城市和小城镇创造发展的机会。

应足够重视城镇的发展，加快推进以县城为重要载体的城镇化建设

城镇是城镇化的重要载体。我国有33970.09万人居住在县城和小城镇，占全部城市和城镇人口的37.15%。我国共有1438个县（不包括直辖市所属的县，不包括县级市、县级区，包括自治县、旗），意味着有1438个县城，假设县城平均人口10万，居住的人口共计14380万，几乎相当于84个大城市的人口。按照现在的行政体制，相当多的县城仍是建制镇，只有少量的县设立了街道。东部地区有的县城规模相当大，有的超过30万人，是名副其实的中小城市。当然，县城规模差异很大，中西部有的县人口少，不少缺乏产业支撑，所以县城人口规模也比较小。但无论如何，应把县城作为城市看待，做好城市规划，发展产业，集聚人口，使其在城镇化进程中扮演不可或缺的角色。

小城镇无论规模大小，其地位不可忽视。小城镇是城市之尾、乡村之首，是农村的政治中心、经济中心、文化中心，在乡村振兴中担当着促进城乡融合发展的重要使命，为将近5亿的农民提供服务。未来还有相当数量的农民进入城镇生活和工作。乡镇政府是我国的基层政权机关，是最接近广大农民的政府机构，是“上面千条线，下面一根针”的“针”。然而，这根针还不够硬，功能还不够强。相当数量的小城镇由于体制原因，仍具有相当程度的自然性和封闭性，产业比较薄弱，有些仍是地地道道的“大农村”。在城镇化过程中，应通过完善小城镇的基础设施，按照城市标准进行规划和建设，推进体制机制创新，由封闭转向开放，更好接纳来自农村的农民和来自城市的居民，繁荣小城镇经济，使小城镇成为宜居宜业和美的地方。

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