【承泽观察·平台经济40评之九】李力行：平台经济下的公共服务需要新思路

 

　　中新经纬5月31日电 题：平台经济下的公共服务需要新思路

　　作者 李力行 北京大学国家发展研究院教授

导语：平台经济下工作性质的变化，对以用工单位为基础的政府公共服务体系提出了挑战。应以将公共服务与劳动关系解绑的思路，解决新就业形态劳动者权益保障和平等享有公共服务的问题。建立灵活缴纳、可携带的个人养老金账户，是未来政策探索的方向。

包括教育、医疗、养老等在内的公共服务，由政府向全民提供，通过税收等方式筹集资金，取之于民、用之于民。对劳动者而言，劳动保障和养老是最重要的公共服务，政府通过向劳动者和用工单位收取“五险一金”(包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险及住房公积金)来筹集资金。据统计，“五险一金”构成了普通劳动者用工成本的百分之三十以上。2022年以来，受疫情影响，大量企业出现困难。在就业优先的目标下，多地推出了系列帮扶政策，其中就包括允许企业缓缴养老保险、失业保险、工伤保险等措施。

中国针对劳动者的公共服务体系及其背后以“五险一金”为代表的筹资模式，是以用工单位为基础的。换句话说，这套制度是在以固定单位就业为主要就业模式、就业者与用工单位之间具有较强从属性的前提下建立起来的——在此基础上，用工单位为劳动者缴纳“五险一金”，劳动者通过用工单位获得劳动保障等公共服务。这套制度一方面有助于稳定用工单位和劳动者之间的雇佣关系，另一方面有助于保护在劳动关系中处于相对弱势的劳动者一方的权益。但是，这套制度也伴随着高额的用工成本；同时，由于劳动者需要依附于用工单位才能获得公共服务，被迫增加对用工单位的从属性，这就限制了劳动要素的自由流动以及劳动者灵活就业的积极性。

本系列评论《李力行：如何理解平台经济下的就业转变？》一文已经提到，平台经济促使工作性质出现了从线下到线上、从固定到灵活、从单一到多元等方面的转变。其背后深层次的原因在于，数字技术的进步促进了生产工序的分解、分包以及相关经济主体承担的工作任务的重新组合，引发了生产活动去公司化、去组织化的趋势，使得传统的雇员工作被零工等新就业形态所取代。与传统的固定单位就业模式相比，零工就业者与平台之间的从属性大大降低。在广义的灵活就业范畴下，劳动者可能一个人从事多种职业，可能为多个用工单位工作，也可能一段时间工作、一段时间不工作。

灵活就业、多元就业等新就业形态的愈发普遍，导致以用工单位为基础的公共服务体系遇到了重大的挑战。一方面，往往并不存在一个主要的、劳动者与之具有较强从属性的用工单位，因此“五险一金”的缴纳责任难以认定。以用工单位为基础来提供公共服务，势必造成覆盖不足，许多劳动者无法公平地享受到政府公共服务。例如，由于不能单独缴纳工伤保险，许多快递和外卖从业者只能借助更加昂贵的商业保险来对冲配送工作伴随的各种意外风险。另一方面，“五险一金”带来的高昂用工成本，与各种新就业形态为劳动者提供低成本就业机会的特点不匹配。以外卖骑手为例，如果一刀切地要求所有骑手与平台签订劳动合同，并以城镇职工养老保险的标准缴纳养老金，会大幅提高劳动力成本，给劳动者、平台和餐饮消费者造成额外负担，不利于扩大就业和创业，阻碍生产组织方式的创新。

谈到外卖骑手的劳动保障问题，就不得不说一下中国的劳动法框架。这一框架采用劳动关系与民事关系的“二分法”，二者在主体、关系、劳动待遇、权利义务、适用法律等许多方面存在不同。劳动关系中的用工单位需要按照劳动法律给予劳动者在报酬、休息休假和保险福利等方面的保障，还要承担相应的“五险一金”缴纳责任；而民事关系中的劳动者，通过协商或根据劳务合同确定待遇，通常情况下只获得劳动报酬。两种形态下的用工成本和风险分担具有显著的差别。在该框架下，当出现劳动伤害和劳动纠纷时，一般是先判定劳动者与用工单位是劳动关系或民事关系，然后套用现有法律进行规制，而区分两种关系的一个重要标准是“从属性”的强弱。在实际的司法判例中，由于以骑手为代表的零工工作具有灵活性和多元化等特点，其从属性通常不容易判断，因此往往导致两级分化的裁决结果，甚至有时还会出现同事不同判的现象。有研究发现，针对单纯诉求确认劳动关系的案件，其裁判结果往往认定为不构成劳动关系；而在涉及工伤认定及赔偿的案件中，裁判结果则更倾向于认定构成劳动关系。两极分化的裁决结果，导致要么是劳动者的保障不足，要么是用工成本陡增，使得平台和劳动者无法形成稳定的预期，不利于平台扩大用工，也不利于促进劳动者的就业积极性。

通过从属性来判定是否构成劳动关系并进而套用现行劳动法律裁决纠纷，只是解决新就业形态劳动保障问题的权宜之计。问题的本质是“以单位为基础”的公共服务体系遇到了“不以单位为基础”的新就业形态带来的根本挑战。调整现有的劳动法律制度，对包括劳动保障和社会保险在内的公共服务体系进行相应改革，探索新的服务模式，适应技术进步带来的就业转变和劳资关系的变化，才是解决问题的根本方法。实际上，改革以单位为基础的公共服务体系，使之能够覆盖包括平台零工在内的新就业形态劳动者，已经成为全球学术界和政策界关注的焦点。

在学术界，大量研究指出，基于劳动从属性、以用工单位为基础的劳动保障模式很难适用于当前平台经济下的零工劳动者。学者认为，美国政府对所谓“雇主依赖型保险保障项目”的补贴，实质上形成了灵活就业者、零工劳动者公平获取社会保障和政府福利的障碍。以美国麻省理工学院的乔纳森•格鲁伯教授为代表，学者们提倡建立更为灵活的社保体系，让零工劳动者所服务的不同平台都能为社保账户进行注资，并消除不同类型社保账户之间的福利差异。在国内，有学者提出，应当调整和扩充劳动关系与民事关系的“二分法”框架，用“独立工作者”或“非独立合同工”等新范畴来定义零工与平台之间的非标准劳动关系，重新划分各方权利义务的范围。例如，独立工作者可以拥有雇员的部分福利和保护，如工资福利、医疗保障、集体谈判的自由、基于工作任务的工伤保护等，但是无法享受部分基于工作时间的福利，如加班工资、最低工资保障等。

在政策实践上，西方国家纷纷对劳动法律体系进行改革。例如，欧盟法院不断扩大“工人”这一概念的内涵范围，加拿大一些省份在集体劳动法中扩大解释了雇员的概念。2020年1月，美国《加州零工经济法》开始生效；2021年，英国最高法院将优步司机界定为“员工”，而西班牙出台的“骑手法”否定了全盘“自雇”模式。这些改革的目标，都是试图在扩大公共服务覆盖范围、保障劳动者权益与不过分增加用工成本之间求得一个平衡，在政府、平台与劳动者之间形成一个合理的费用分摊机制。在中国，有关部门已经陆续出台了一些扩大公共服务覆盖范围的政策。例如，2021年7月人力资源和社会保障部等八部门联合印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，正式引入了劳动“三分法”的概念。人社部指出的现阶段补齐劳动者权益保障短板的主要工作包括，将不完全符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者纳入最低工资制度保障范围，要求企业制定修订直接涉及劳动者权益的制度规则和平台算法时要充分听取工会和劳动者代表意见建议，强化职业伤害保障等。在地方实践方面，广东等地已经试点允许网约车、外卖、快递劳务等新业态从业人员由所在平台自愿选择为其单项缴纳工伤保险费，以进一步完善社会保障体系和扩大工伤保险覆盖面。

改革公共服务体系、扩大公共服务覆盖范围，适应数字经济时代生产组织结构的变革和就业转变，可以跟过去十几年以来城乡统筹、城乡融合系列政策中促进公共服务均等化的改革进行类比。在城乡统筹、城乡融合背景下，政策的发力点是让进城务工人员能够在常住地享受教育医疗等公共服务，破除因户籍身份带来的城乡差异，构建城乡一体、多档保障的公共服务体系。在平台经济发展所带来的就业转变的背景下，改革的目标是要破除因为是否有固定就业单位的不同而带来的公共服务的差别，着力构建就业优先、福利直达个人的公共服务体系。

　　在公共服务的筹资端，应当降低以“五险一金”为代表的就业成本。例如，让灵活就业者能以较低成本、单独灵活地参加工伤保险、失业保险、医疗保险等。

在公共服务的提供端，应探索利用大数据等新技术，建立直接面向个人的社会福利和救助体系，维护各类型的劳动者在其常住地平等享受教育医疗等公共服务的权利。长远来看，应结合中国个人养老金制度的改革，建立灵活缴纳、可携带的个人账户，探索合理的缴费分摊制度，利用税收等激励手段提升参保积极性，覆盖那些具有非固定单位、非全职工作等特征的新就业形态劳动者。(中新经纬APP)

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责任编辑：宋亚芬

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