张思平:深圳房价十年上涨10倍 房地产成财政重要来源

 

　　文为深圳市委原常委、副市长张思平《深圳住房制度改革和房价调控》节选。

　　文 | 张思平

　　一、深圳畸高房价形成轨迹及对经济社会发展的影响（上）

在四十年改革开放和经济社会发展过程中，深圳在高科技、金融、现代物流、城市基础设施建设等诸多领域取得了骄人的辉煌成就，创造了很多全国第一和世界奇迹。与此同时，深圳的商品房价格在经历了上世纪二十多年的平稳上涨之后，从本世纪初启动到2016年的价格管制，也仅仅用了十年左右的时间，便进入全球大城市的前列，2016年上半年以38.36的房价收入比被国际货币基金组织列为全球“最难买得起楼”的城市。

从20世纪80年代初特区建设开始到21世纪初上千万人口的国际化大城市的形成，在深圳经济高速增长的二十多年时间内，深圳率先在全国进行住房制度改革，第一个打破计划经济条件下福利分房的旧体制，走上了适应市场经济发展、政府发挥住房保障的主导作用之路，实现了住房货币化、商品化、市场化，为国家住房制度改革提供了改革经验，为深圳特区建设者提供了不同水平的住房保障，保证了经济社会的快速健康发展。

与此同时，在住房制度改革和房地产市场发展的较长时间内，深圳的房价一直是平稳有序，价格不高，增长缓慢，大体上与经济发展水平和市民生活水平相适应，深圳市民从整体上讲对房价和住房条件没有像当前这样焦虑，压力这样沉重。20世纪80年代末90年代初深圳推出的“双轨三类多价制”的住房制度，基本上解决了不同群体对住房的基本需求。其中：政府公务员和事业单位职工基本上住在政府建设的福利商品房之中；企业尤其是国有企业职工基本上住在企业利用政府优惠的土地资源建设的微利商品房，外资企业、民营企业的基层员工大多数居住在由企业在制造基地自建的职工宿舍之中；率先富裕起来的群体，包括民营企业主及港台企业家，股票市场上的财产性收入丰厚者，通常居住在从市场上购买的由房地产企业投资建设的包括别墅在内的高档商品房；城市流动人口基本上居住在由特区原居民自建的出租屋之内；等等。虽然当时不同群体的居住条件和环境不如当今，在福利商品房、微利商品房分配中也存在不公平现象，但总的来说，住房问题并没有成为经济社会发展中尖锐突出的矛盾。

尤其需要指出的是，虽然深圳是全国第一个实行土地使用权拍卖和住房商品化的城市，但在相当长时期内土地价格并没有暴涨，房地产企业并没有获得特别高额的利润回报。正常的房地产开发每平方米利润不足1000元，商品房价格增长幅度基本上在5%以下，2000年以前原特区内商品房每平方米大体在4000元左右，到2004年前后，即使城市中心区的商品房价格也大体上在每平方米6000元，原特区外的一些商品房价格更低一些。应该说在2004年前，不仅深圳的房地产一直健康有序发展，而且整个经济在以两位数高速增长，制造业快速发展，与珠三角其他地区一起成为“世界工厂”的重要组成部分，高新技术企业、港口和现代物流企业也在崛起之中，深圳特区基本上实现了工业化、城市化、现代化的初步目标。

从2000年开始，深圳的住房制度改革逐步发生了方向性逆转。在国家层面，为了应对1998年亚洲金融危机，确立以房地产作为支柱产业的新的产业政策，从而拉动经济的持续增长。为配合房地产支柱产业的快速形成和发展，国家对住房制度改革做了重要决策，要求各地一律取消福利性住房建设和分配，停止各单位自建住房。在国家将房地产作为支柱产业扶持和停止福利保障住房的大环境下，深圳住房制度改革的方向也发生了逆转，基本放弃了坚持多年的“双轨三类多价制”住房保障制度模式，并从2003年开始全面停止政府机关事业单位福利房和企业微利房的建设，只保障户籍人口中享受低保的几千户少数“双困”家庭的廉租房。

从2003年到2005年深圳的商品房市场通过三年左右一个周期的建设，得到迅速增长，房地产业在经济总量中占比达到10%左右，成为深圳名副其实的支柱产业，为亚洲金融危机后深圳经济的平稳增长起到了重要的基础作用。与此同时，从2005年开始深圳的房价也进入高速增长的轨道，仅用十年左右的时间深圳已经成为全球房价最贵的城市。深圳房价的快速上涨大体上经历了六个不同的阶段：

一是2005年至2007年房价万元跨越阶段。

从2000年到2003年深圳的房价大体上为每平方米5000元左右，平均每年正增长约5%。2004年开始涨幅扩大到9.19%，接近两位数，2005年下半年，深圳房价像脱缰的奔马，开始向万元跨越，2006年涨幅达31.36%，2007年甚至达到45.48%，当年深圳房价一举跨过万元大关，达到每平方米13370元，房价三年内翻了一番，实现了倍增。随着房价跨越1万元，居民购买压力剧增，深圳中等收入家庭已经无力购买市场商品房了。根据深圳统计数据测算，2006年深圳购房月还款额占家庭可支配收入的比例低于30%的群体，仅包括中等偏上以及高收入家庭，到2007年中等偏上收入家庭的购房款占家庭可支配收入比例已经超过30%，有能力购买商品房的仅剩下高收入及最高收入家庭的群体了[1]。此时房价上涨远远超过了居民的经济可承受能力，从此“高房价”成为深圳市民生活中的突出矛盾之一。

二是2008年全球金融危机后的房价短暂调整时期。

2007年深圳房价跨越万元之后，美国次贷危机引发的全球金融危机，对中国经济尤其是深圳的经济发展带来巨大冲击，因为深圳经济发展与世界经济联系最为紧密，外向型程度高，进出口贸易在国家大城市中常年名列第一，其进出口贸易总额曾经占到全国的20%。深圳的外向型经济体系和市场机制的充分发挥，决定了深圳经济对国际市场变化的信息传导最快，对由美国房地产次贷危机引发的全球金融危机的反应最快，受到的影响最深。2008年深圳进出口总额增长速度陡降，从2007年增长21.1%，直落到2008年的4.3%；GDP的增长速度从2007年的14.8%下降到2008年的12.1%。发展速度的下滑对深圳经济社会发展带来一系列严重影响，包括对市场商品房产生了较大的影响，深圳市场商品房价格在2007年跨越每平方米万元后迅速进入调整时期，从2007年的每平方米13370元下降到2008年的每平方米12823元，下降了4%，城市中心区的房价下降的更多一些。虽然2009年深圳商品房价格延续了稳步调整的态势，比2008年恢复性上涨了15.9%，但深圳房价的三年调整使中等偏上收入群体对购房重新燃起希望之光，本来2008年全球金融危机应该是促进房价合理调整以及房地产健康发展的难遇的历史机遇，然而，随着国家的四万亿元刺激政策的出台，深圳的房价在经历了短暂的调整之后，又重新走上快速上涨的不归之路。

　　三是国家四万亿元投资政策和刺激消费政策将深圳房价带上两万元的高地。

2008年全球金融危机对中国经济产生了严重影响和巨大冲击，2008年工业增加值的增长从3月份的17.8%一路下滑到11月份的5.4%，中国经济面临着严重衰退的危机。为确保中国经济迅速回稳并尽快走出低谷，2008年下半年国家的宏观经济政策发生了180度的大转弯，中央将年初确定的“稳健的财政政策，适度从紧的货币政策”，调整为“积极的财政政策，适度宽松的货币政策”，采取扩大投资，刺激需求的宏观调控政策，迅速出台了四万亿元的投资拉动政策和各种刺激消费的货币金融政策，使当年中国的投资增长了30%以上。中央作出的四万亿元投资政策和刺激消费的货币政策，是在特定情况下采取的特殊办法，在当时经济大幅度下滑的情况下，迅速遏制了中国经济下滑的势头，在全球重要的经济体中率先走出低谷，维持了中国经济的平稳增长。应该说，中央的宏观调控政策是特定的情况下一项迫不得已的有效决策。

在国家的宏观调控重大决策的影响下，深圳2008年GDP维持了12.1%的增长，社会消费品零售总额也保持了17.9%的增长速度。与此同时，深圳的房价一改2008年负增长的趋势，从2008年的每平方米12823元迅速上涨到2010年的每平方米20297元，迈上了每平方米2万元的更高平台，两年时间上涨了58.3%，其中2010年的涨幅更高达36.6%。这使中高等收入以下的群众购房的希望再一次破灭，并助长了房地产市场投资和投机的“炒房风”，使深圳房地产市场变得更加错综复杂。

　　四是政府严格调整下深圳房价平稳发展时期。

2010年前后，随着中央应对全球金融风险出台四万亿元及其他一系列投资政策和宽松的货币政策的实施，深圳及全国的房地产价格持续攀升，对城市居民生活带来严重影响，社会反映强烈。为此，中央2010年和2011年先后发出4号文件和1号文件，开始用强有力的手段对房地产进行调控，试图抑制房价的快速增长，并重新提出建设社会保障房和廉租房的要求。在调控房价方面，国家从抑制需求的角度对银行房贷政策，包括首付比例、利率、限贷等方面进行控制，地方政府则主要从限购、限面积、限身份等方面出台政策，并打击过度投机，整顿房地产销售市场。

在国家房地产宏观调整的大环境下，深圳也着手出台限购等一系列调整措施，并开始制定社会保障房建设计划。在中央的宏观调控政策和深圳市具体执行过程中，2010年深圳房价跳跃式上涨的势头基本得到遏制，从2011年到2015年上半年将近五年的时间内，深圳的房价大体平稳，其中2011年、2012年出现了房价连续两年下降的趋势，2011年比2010年下降了6.2%，2012年又比2011年下降了1%，到2014年，深圳的房价比四年前即2010年总体上涨了18%，应该说“十一五”期间，在国家调控和深圳市自身的努力下，房价过快上涨的势头得到遏制，房地产市场处于健康持续发展过程之中，房地产价格过快上涨带来的经济社会矛盾得到了缓解。

五是2015年下半年到2016年上半年深圳房价失控，每平方米价格实现了“万元三级跳”，即从每平方米20000元以上达到了每平方米50000元以上，创造了世界房地产价格上涨的奇迹，并成为引领全国大城市房价上涨的先锋城市。

从2014年开始，中国经济进入了增长速度下滑的“新常态”，针对我国产能过剩的结构性矛盾，中央确立了以“三去一降一补”为主要内容的供给侧结构性改革的基本方针，对国民经济结构进行深度调整，其中房地产“去库存”成为供给侧结构性改革的重要内容。从全国来看，的确存在房地产市场过热、供大于求的尖锐矛盾，但全国一、二、三线城市房地产供需矛盾差别很大，尤其是类似深圳这样的一线特大城市，房地产市场并不存在供大于求、库存严重的问题，反而是需求旺盛，供应不足，加以房地产投机、投资现象严重，房地产价格处于对需求进行严格控制下的稳定状态。但是，深圳市在贯彻落实国家供给侧结构性改革、去房地产库存的过程中，不是从本地实际情况出发，而是照抄照搬国家放松房地产调控的去库存政策，从金融信贷、购房限制等方面，全面放开了对需求侧的调控措施，鼓励市民积极购房。加上2015年上半年全国股票市场火爆，相当一批在股票市场赚钱的市民将钱投入了房地产市场。

上述国家去房地产库存的宽松货币政策和深圳对房地产市场调控方向的转向，使深圳房地产市场进入疯狂失控时期，2015年深圳个人房贷金额达到1万亿元，比2014年翻了一番，从2015年下半年到2016年上半年，深圳的平均房价从每平方米20000元以上，直奔每平方米50000元以上，实现房价以万为单位的“三级跳”，其中中心区的房价从每平方米40000元直接翻番达到每平方米80000元，个别高端楼盘每平方米甚至达到100000元以上。如果按年度计算，全市2015年房价比2014年增长39.5%，2016年又比2015年增长60%，其中2016年5月份全市新房平均价格达到每平方米55871元，同比增长96%。深圳的房价失控和短期暴涨为全国的房价上涨起了带领作用，也为深圳和国家带来了巨大的房地产泡沫和金融风险。直到2016年10月4日，深圳市才按照国家统一部署，实行各城市差别化的调控政策，出台了“深八条”，实施严格的限购限贷政策，并对房地产市场秩序进行整顿，依靠行政审批房地产商品售卖价格等手段，强行压住了深圳房价迅猛上涨的势头，使2017年深圳的房价实现了所谓的“零增长”。

　　六是2017年至2018年，深圳房地产市场进入以行政手段进行“价格管制”阶段，维持了房地产价格的暂时稳定。

根据深圳市有关部门公布的数据，2017年至2018年7月，深圳房价稳定在每平方米54000元左右，基本上形成了“零增长”的格局。2017年后深圳房地产价格形成“冻结”格局，并非是市场供求关系发生了重大变化，而是国家以特殊的政治和行政手段强制干预的结果。2015年下半年由深圳带头引发的全国大中城市房价快速上涨，给中国的经济发展带来了严重的风险，引起各地城市居民的强烈反映。为了缓解人民群众对房价快速增长的不满，防止房价过度上涨引发系统性风险，习近平同志提出“房子是用来住的，不是用来炒的”重要论述，并作为国家对房地产调控的基本指导原则，以保持全国房地产市场平稳健康发展为目标。同时，根据十多年来中国房地产调控的经验教训，单纯用经济手段，在短期内以控制需求的方式来遏制房地产价格是难以做到的，为此国家有关部门将各城市控制房价上涨的经济目标要求上升到贯彻中央大政方针的政治要求，采用巡视、约谈的方式，用政治高压，对各城市提出房价在环比和同比两个方面不高于上年水平的要求。在中央如此政治高压和严格要求的形势下，深圳市政府对房价的控制，从用经济手段、行政措施控制买房市场需求，转向用行政审批手段控制房地产开发商的卖房价格，对房地产商投入市场的新楼盘，采取审批入市时间、审批入市价格的行政管制手段进行价格管制，维持2017年至2018年商品房价格的微小增长或零增长。

深圳市政府用价格管制的方式，维持了市场商品房新楼盘价格零增长的表面现象，但对“二手房”交易市场价格，政府无法用同样的价格审批方式对卖房者加以控制，造成了房地产市场“二手房”价格远远高于“一手新房”价格的违背市场规律的价格倒挂的奇特现象。以2018年7月深圳南山区推出的华润城润府第三期新商品房为例，市有关部门批准的三期新房价格为每平方米85000元，而过去几年已经卖出的同一楼盘第一、二期，无论是位置还是环境都不如第三期，但一、二期“二手房”交易价格为每平方米110000元，比新房价格高出了每平方米25000元，高出30%左右。按照通常一手商品房比同样区位二手房价格高出20%的比例推算，这个小区新推出的商品房市场价格应该在每平方米132000元，比政府管制价格高出每平方米47000元，高出比例超过50%。

综上所述，从2005年开始，深圳房价虽然在短期有过回调和下降，但总体处于不断上升的趋势，十年左右的时间，深圳房价几乎上涨了10倍以上，成为深圳发展过程中具有重要的历史意义和深远影响的大事。房价快速上涨对经济社会发展来说，是把“双刃剑”。

从经济发展来看，作为重要的支柱产业，这些年来，房地产一直支撑着GDP的持续增长，为深圳的经济发展作出了重要贡献。由于房地产产业对上下游产业的巨大带动作用，住宅需求的增长和房地产价格的快速上涨，刺激了房地产投资和社会消费的迅速扩张，对GDP增长起到重要的拉动作用。自2005年前后，房地产投资在整个社会投资总量占重要组成部分，2006年深圳商品住宅销售额已达651亿元，占GDP的10%以上，成为当年仅次于制造业之后的第二大支柱产业。2017年在深圳市5147.3亿元投资规模中，房地产投资达2135.86亿元，占总的社会固定资产投资的41.5%；在商品销售总额31486.79亿元中，房地产销售额达3652.4亿元，占整个商品销售总额的11.6%；在全市22438亿元GDP中，房地产和建筑业达2478.6亿元，占全市GDP的11%。由此可见，房地产业的发展对深圳经济发展起了重要的支撑作用。

从政府的财政收入来看，房地产不仅成为GDP的重要组成部分，而且已经成为地方财政收入和保障政府正常运作的重要来源。与地方财政收入有直接关系的房地产收入主要包括土地使用权收入（卖地收入）、契税、土地增值税、土地使用税、房地产企业所得税等，从全国的情况来看，与房地产相关的税收占地方收入的50%左右，个别达60%以上，大部分地区的地方财政实质上已经变为土地财政。与内地一些城市相比，虽然深圳的土地收入占地方财政的比重不算太高，但已经成为深圳财政正常运作必不可少的重要组成部分。深圳市2016年公共财政收入7901亿元，增长9.1%，其中地方财政收入3136亿元，增长15%，在地方财政收入中，仅土地卖地收入就达到892.6亿元，占地方财政收入的28.4%，如考虑到与房地产企业在开发、销售等环节相关的收入，房地产收入在深圳地方财政收入中的比例将超过三分之一。

从城市建设和城市发展来看，房地产的发展和房价上涨对深圳城市建设发挥了两个方面的重要作用：一是深圳市政府的卖地收入基本上成为城市基础设施建设的重要来源，推动了城市地铁网、高快速路网以及供水、供气、机场等现代化基础设施的建设，使深圳成为全球基础设施最完善、最现代化的特大城市之一。二是加快了城市的更新改造，由于深圳土地资源紧张，市场商品房土地供应不足，因此，高房价成为房地产开发商进行旧村改造、城市更新的重要的动力来源。通过城中村的加速改造，客观上提升了城市现代化的建设水平，促进了城市的管理水平提高，对保障城市的安全也起到了积极作用。

从提高城市居民住宅及生活水平来看，房地产价格的高企，提高了深圳住宅现代化的建设标准，优化了住宅区的居住环境，提升了住宅区的物业管理水平，使相当数量居民的整体居住条件获得了极大的改善。同时，房价的上涨，使得少数城市户籍居民通过房产转让获得了巨大的额外财产性收入，加快了家庭财富的积累，跨入了中高收入的富裕阶层，使少数的家庭有条件送子女出国留学，甚至移民海外居住等等。

责任编辑：梁斌 SF055