贯彻新预算法应当把握的几个问题

 

当前，在贯彻实施新预算法的过程中，有不少新的规定、新的情况、新的要求，需要我们去研究，去适应，去完善。

·改进现行预算表格，强化对预算草案的说明，使一个地方财政资金从哪里来，花到哪里去，脉络清晰，层次分明。

预算法颁布实施以来，经过坚持不懈的努力，从中央到地方预决算草案从无到有，从粗到细，从秘密走向公开。预决算报告也从以前的“工作报告”，逐步演变为对预决算草案的“说明书”。特别是近年来，这种变化趋势日渐明显，代表们感到预决算信息越来越丰富，收支安排也越来越详细。

但是，不少代表反映预算草案还是难以看懂，主要是口径多、级次多、概念多，收入与支出不相对应，表格之间难于衔接，弄不清楚本级有多少钱，花到了哪些方面。特别是在省一级，由于与上下级之间的收支关系非常密切，预算草案显得更加复杂。

为什么会出现这样的情况呢？最主要的原因是现行预算表格设计落后于财税体制改革的要求，也与预算法的规定不尽一致。以地方一般公共预算为例，现行一般公共预算收入预算表格反映的是，本级行政区辖区内当年能够征收多少财政收入，包括属于本级的税收收入、非税收入以及上划中央收入。这主要是从一个地方创造财政收入的能力来考虑的，并往往将其增长速度与GDP相比较。这种表格设计主要出于两个考虑：一是1994年我国实行了分税制改革，中央和地方的收入划分发生了很大的变化，这样便于在收入规模上进行同口径前后对比。二是便于政府将收入任务分解到财政和国税、地税等收入征收部门，并以此作为工作考核的目标。但是，这里的收入口径与本级实际可用财政资金完全是两回事。特别是随着财税体制改革的深化和新预算法的实施，地方预算编制和管理发生了很大的变化。国家建立了比较规范的财政转移支付制度，很多地方财政收入的大头变成了上级转移支付补助。同时，按照跨年度预算平衡机制的要求，建立了预算稳定调节基金，还允许发行地方政府债券。这样，地方财政收入来源大大拓展，一般公共预算收入渠道更广了，支出范围也相应发生了变化。在这种情况下，如果还是沿用以前的预算表格，很多收入和支出就不能清晰完整地反映出来，使得实际支出远远大于一般公共预算收入，造成收支口径多样、概念多变、表格复杂，阅读和理解起来非常困难。

那么，如何加以改进和完善，让人大代表和社会公众看得更加明白呢？我认为，基本思路是在预算收支表格设计上实行先总后分，由粗到细，剥丝抽茧，层层递进。即根据预算法第七条的规定和代表的需求，在预算收支口径和表格设计上加以改进。具体来说，首先通过一般公共预算收入预算表，从总体上全面反映本级全部实际可用收入，包括地方收入和上级转移支付、下级上解以及调入预算稳定调节基金等全部收入，然后，再用不同的表格分别反映地方收入、上级转移支付收入等方面的详细构成。支出方面也同样如此，先通过一般公共预算支出预算表格全面反映地方本级支出、上解支出和对下级的税收返还和转移支付等全部支出。在此基础上，再用专门的表格分别详细反映本级支出、对下级转移支付等具体情况。同时，还可以根据需要增加重点支出、重大投资项目、“三公”经费等专门表格。这样，一般公共预算收入和支出的总量能够很好地对应起来，使预算收支总体情况清晰明了，同时收入和支出的具体构成也层次清楚，一目了然，而且也更加符合人们的阅读习惯。与此同时，要更好地发挥预算报告对预算草案的“说明”作用，用更加通俗易懂的语言说明本级财政收入总量是多少，收支结构如何，支出重点是如何安排的。

上述思路是根据预算法的规定，从方便代表审查预算的角度考虑的。为了便于政府明确年度收入征收目标，按照既有工作格局组织好收入，也可以继续保留现有的收入表格，将其作为本级年度财政收入征收目标。

·随着财税体制改革的不断深化，加上财政收支不确定性增强，预算执行过程中的收支变化已成为常态。如何将这种变化置于法律制度的框架之内，成为一项紧迫的考量。

经人民代表大会审查批准的预算，在具体执行的过程中，由于受到方方面面因素的影响，收支数额往往会发生变化，很多时候变化还比较大。预算本质上是一种计划，执行中出现变化一般都属于正常现象。特别是现在市场变化快，收入来源难以稳定，超收或者短收都是很正常的。加上上级转移支付等补助难以全部编入地方年初预算，年中又经常要增发地方政府债券，四本预算之间的衔接和联系更加紧密。这些因素相互交织、叠加，使预算收支变化成为新的常态。

新预算法强调，没有预算不得支出；政府一般不在年中制定新的增收增支政策，也不制定减收的政策；严格控制各部门、各单位不同预算科目、预算级次或项目间的预算资金的调剂；同时，明确了需要作预算调整的四种具体情形。目的是强调预算不能随意变化，以维护其权威性、严肃性。

在现实工作中，一些地方和部门对预算执行中的收支变化不够重视，该依法调整的没有调整，不能擅自变化的往往随意改变，还有的只关注一般公共预算收支的变化，对其它三本预算则关注不够。实际上，预算是可以改变的，只是必须依照法律规定的程序进行。新预算法创设的跨年度预算平衡机制，正是为了适应预算收支变化的新形势，使预算在依法调整和变更之中实现动态平衡。应当看到，预算调整等法律规定，是预算执行偏离预算目标时的救济措施，应当成为各级政府应对当前预算收支变化的有效手段。

引起预算收支变化的因素比较多，应当按照不同情况，采取相应的措施，将这些变化都纳入预算法律制度的管控之下。首先，要编准预算，将政府全部收支都纳入预算，为严格预算执行把好第一道关口。其次，实行批准制。凡属于法定预算调整情形的，都应当依法提请本级人大常委会审查批准。第三，实行报告备案制。如果上级增加专项转移支付补助，又不需要本级提供配套资金的，不作为预算调整，但要及时向人大报告有关情况。第四，完善制度。国务院财政部门要尽快制定有关部门预算调剂的规章制度，对科目、级次、项目之间预算资金调剂的范围和权限作出具体规定，避免目前各地部门预算资金调剂的随意性。第五，严格超收收入管理。年中一般公共预算如有超收，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金，不能用作其他支出。

·新预算法的修订具有阶段性特征，符合当前我国预算管理与改革的实际。应当坚持原则性，把握灵活性，把思想和认识统一到新法的原则和精神上来。

新预算法颁布之后，社会上有一些不同的看法。有的人认为，新预算法的规定还不够严格，一些社会关注的问题没有得到很好解决。如临时预算、预算修正案等问题没有进行规范；人大对预算采取一揽子审批的方式，容易影响审查效果；国资预算、政府基金预算和社保预算的编制和执行不够明确和规范；对政府的授权过多等等。有的人则认为，新预算法的规定太超前了，要求太严格了，很多规定一时难以做到，不但捆住了政府的手脚，人大审查监督也力不从心。如预算草案提前一个月报人大初审时间来不及；决算草案按照预算所列科目编制有困难；预算执行中不进行追加行不通等等。

新预算法十年磨一剑。总体上说，符合我国现阶段预算管理和改革的实际情况。从宽的角度来看，新预算法对一些符合改革发展方向，但一时还难以具体规定的问题，只作了原则规定，如政府综合财务报告等；对一些变动性比较大和操作起来非常具体的问题，授权国务院制订具体的办法，如政府性基金预算、国资预算和社保预算的收支范围，一般转移支付的基本标准和计算方法等；对全国各地可以区别对待的问题，则授权各地根据实际来决定，如经省级政府批准，乡镇预决算草案可以由上一级政府代编。同时，为了提高政府的行政效率，新预算法在对政府预算行为作出比较严格规范的同时，也为政府花钱留出了一定的弹性和空间。比方说，预算没有批准前，授权政府可以安排一些必要的支出；为应对突发事件，可以设置预备费，如果预备费不足的，政府可以先安排支出，属于预算调整的，再列入预算调整方案等等。

当然，政府全部收支都应当纳入预算，先有预算，后有支出，没有预算不得安排支出等规定，是预算法的基本原则。如果突破了这条底线，预算这张网就撕开了一个口子，预算的严肃性也将不复存在。为了严格预算管理，新预算法对预算编制、执行、调整、监督和法律责任追究等都作了详细规范，这些都是严的规定，必须严格遵照执行。

由于情况的不断变化，新预算法的有关规定也需要进一步完善。如新预算法规定，在县一级，预算初步方案的初步审查主体是人大常委会。这是根据当时县一级人大都没有设置财经专门委员会的实际所规定的。现在，这种情况发生了变化，县一级人大都普遍设立了财经委员会，那么，县一级人大预算草案初审主体如何确定？这就需要我们根据变化了的情况，全面准确地理解新预算法的精神，及时予以完善。在预算法一时难以修订的情况下，可以通过立法解释等形式明确县一级人大财经委员会的预算初审职权。

新预算法新就新在理念的创新、制度的创新。贯彻新预算法的关键就是要按照新法的精神和全面深化改革的要求，改变我们固有的思维方式和工作习惯，把思想和认识统一到新预算法的原则和精神上面来，全面落实好各项具体法律规定。

（作者系省人大财经委副主任委员、常委会预工委主任，文章刊发于《人民之友》2017年第8期）

编辑：李娜