央行和财政部之间是什么关系？

发改委、财政部和央行，是我国宏观经济调控的三巨头。其中，发改委作为“小国务院”，居中协调平衡；财政部与央行一左一右，分别负责财政政策和货币政策。

计划经济时期，财政与央行的关系被形象的称为“连裆裤”，意指双方关系密不可分。但如人饮水，冷暖自知，在“大财政、小银行”的年代，财政挤银行、银行挤票子，个中滋味又不知如何。

甚至于1969年，人民银行总行直接与财政部合署办公，沦为财政的出纳，对外只保留中国人民银行的牌子。直到1978年，央行才独立于财政部，分开办公。从曾经的上下级到如今的平起平坐，双方的关系逐渐微妙起来。

近年来，财政部和央行更是一言不合就开怼，光是为外人所乐道的，就至少有国库经理还是代理（谁来掌管国库）、积极财政政策（是谁出工不出力）、财政赤字货币化（该谁来借钱\印钱）3大论战。

冰冻三尺，非一日之寒，且以历史最悠久的国库管理权之争开篇，既看热闹，也看门道，探一探这对冤家恩怨情仇的因果。

何谓国库？

所谓国库，根据《中华人民共和国国家金库条例》第二条，是国家金库的简称。

国家金库，名字很是唬人，仿佛洒满黄金的藏宝洞，遍地珠宝，但事实并非如此。

不同于古代的实物国库，进入到信息时代，国库从有形走向无形，早已化作拥有巨额资金的银行账户，国家所有财政性资金的收支都通过国库账户进行集中收缴、拨付和清算。

借用国际货币基金组织（IMF）的定义，现代国库已经突破国家金库的概念限制，指向更为广泛的财政代表政府控制预算执行，承担府资产和负债的一系列管理职能。

2019年，全国一般公共预算收入19万亿元，政府性基金8.5万亿，国有资本经营0.4万亿，社会保险基金8.1万亿，剔除重复的财政对社险基金补贴1.9万亿后，四本预算收入规模高达34.1万亿，按规定全部要缴入国库。

这样海量资金的国库，不是金库却胜似金库，其管理权也必然是财政部和央行都不肯放弃的根本利益。

因此，财政部的国库司和央行的国库局，为“经理还是代理国库”争扯不清已十数年。

经理 or 代理，一字之差，天上地下

新中国成立以来，预算收入的收纳、划分、留解和预算支出拨付等国库业务一直由人民银行办理，国库管理体制也经历了由代理国库到经理国库的转变。

经理制下，人民银行国库是对政府负责，政府与央行之间存在委托关系，央行经理国库的职责很广泛。代理制下，人民银行国库向财政部门负责，财政部门委托人民银行来管理国库，央行就会处处受制于财政部门。

原央行国库局局长刘贵生坦言， “是否赋予国库监督权，是经理国库与代理国库的根本区别所在” 。

所谓“经理”，就是办理+拒绝办理，这种拒绝办理的一票否决权就是监督权的直接体现。

但归根到底，一票否决权，看似是监督权，实则是控制权的体现，也是央行对于国库控制权的坚守。

央行经理国库体制下，财政的收入和支出都要通过国库。理论上，央行对于收入入库和资金支出具有最终话语权。

收钱时，财政收入由税务、海关等收入征管部门通过财税关库银横向联网系统，直接缴入人民银行国库账户。

花钱时，实行双重审核制，预算单位向财政提出支出申请，财政审核后送交人民银行，人民银行还要逐笔审核每笔支出，然后财政资金由国库直接拨付到预算单位账户。

国库管理，从代理走向经理

1950年，中央人民政府政务院发布了《中央金库条例》，确定代理国库制。

《国家金库条例》第三条规定：“中国人民银行具体经理国库。组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责“。

《中国人民银行法》、1994年和2014年新旧《预算法》等法律法规均延续了人民银行经理国库这一表述。

对于央行而言，“经理”到“代理”，虽一字之差，但这代表人民银行相关国库管理职能的取消，人民银行将沦落为类似商业银行的受托代理角色和财政部的下级部门角色，这种地位的落差是不可接受的。

但在财政部科学研究院院长刘尚希看来，央行一直履行的职能都是“代理国库”，并未因法律条文的更改而有什么实质性的提升。

更耐人寻味的是，《预算法》在明确央行经理国库的同时，也同时规定，各级财政部门享有对国库存款的支配权，从而为后续的国库管理权之争埋下了伏笔。

分歧严重，各执一词

央行副行长潘功胜曾公开表示：“央行经理国库制度的基本理念是职责分离和权力制衡。更通俗地说，财政是政府的会计，而人民银行则是政府的出纳。”

这也代表了央行一贯的主张，即财政是会计，国库是出纳，会计和出纳不能互兼，因此国库应独立于财政，由央行经理。央行经理国库会对财政部门的权力形成制衡，从而监督财政资金的使用。

财政部则认为，历史上由于财政部门没有设立专门的国库管理机构，才暂时规定由人民银行经理国库，随着财政部成立了国库司和国库集中支付改革的实施，人民银行应退回“代理国库“的角色。

财政部门也并不缺少监督，外有各级人大、监察及审计部门虎视眈眈，内有财政部驻各地专员办事处巡查督导，”一个人干活，三个人监督“。

同时，部分地方财政部门人士表示，人民银行对预算管理体制和财政业务理解不深，监督往往流于表面，赋予央行最终决定权反而会造成资金使用低效率和低收益。

架空央行，财政部暗中反击

2001年，财政部主导推动《财政国库管理制度改革方案》，构建以国库单一账户体系为基础，以国库集中收付为资金缴拨主要形式的现代国库制度。

改革方案坚持“先支付，后清算”的模式，财政部门或预算单位直接向代理银行下达支付指令，由商业银行先行支付至供货单位或服务商，每日终了，商业银行汇总支付总额向人行国库进行汇总清算。

改革后，财政部门“见钱不花钱”，预算单位“花钱不见钱”，央行也从资金拨付的事前审核角色沦为事后清算角色。

从业务流程看，预算收入收缴及预算支出业务的办理由代理商业银行负责，不再直接通过人民银行。财政资金由代理商业银行完成支付后，人民银行被动与代理行办理资金清算，不再介入资金支付审核环节，更无从动态监督每一笔财政资金支出，“央行经理制”名存实亡。

对于财政部借道集中支付架空央行之举，央行方面积怨已久。央行国库局局长刘贵生在其专著《现代国库论》中，多篇文章提到要改革国库单一账户体系，销毁所有政府在商业银行的账户，改为央行一个账户统收统支，重拾央行的审核权力。

而这口憋着的怨气，也将在2012年至2014年预算法酝酿修订时，借着国库保卫战的名义，倾泻而出，掀起舆论场和学术界的狂风暴雨。

预算法大修，财政部先发难

2012年6月末，酝酿修订多年的预算法二审。二审稿由财政部主导起草，直接删除了原预算法中“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的规定，引发央行强烈不满。

二审后，央行国库局局长刘贵生接受媒体采访称，“国库监督被弱化现象值得引起高度重视”。随后，央行率先发起了舆论战。

学界争鸣，舆论攻防

7月底，央行旗下报刊《金融时报》和《金融研究》分别刊登中央财经大学王雍君教授的两篇文章《为什么必须是国库经理制而不是代理制？》和《中国国库体制改革与防火墙建设》，旗帜鲜明地反对财政部国库代理制的提法，宣称国库经理制才是中国国库体制模式的不二选择。

经过一周的酝酿，财政部发起连环反击。

8月6日，现任财政科学研究院院长刘尚希（财政赤字货币化争论导火人），在《瞭望》杂志发表文章《<预算法>修订争论：国库管理主体只能是财政》，认为“国库管理的责任主体只能是一个。从未见到一个单位的会计、出纳分设两个部门来管理，都是集中在财务部门”。

8月9日，中央财经大学财政学院院长、博导马海涛在《中国财经报》发表《“经理”改“代理”：走向现代国库管理制度的必然选择》一文，强硬建议预算法直接修改为“国库业务由中国人民银行代理”, 并指责“人民银行国库发生多起盗取财政资金案件，多的达上千万元”。

央行的回应又快又狠。转天8月10日，《21世纪经济报道》刊登《国库沦为财政部“私库”？》的文章，声称不受其他部门监督的国库将沦为财政部门的“私库”，值得所有人警惕。

8月底，王雍君教授又一次在《中国金融》发表《法理和国情观照下的国库经理与代理》，并奋力疾呼“有良知的中国公民与官员该警醒了。难道还要为充满法理谬误并引发巨大危害的代理制去辩护吗？”

因二审稿引来满城风雨，加之临近政府和人大换届，预算法修订陷入停滞，双方也暂时停火休战。

部委对垒，神仙打架

2014年，搁置一年的预算法修订加速重启，并拟定于年内通过。三审稿坚持了二审稿的立场，删去央行经理国库的规定，修改为“国库管理制度由国务院决定”。这一次，央行决定内部突破，寻求体制内的助力。

4月21日，预算法三审。原央行副行长、全国人大财经委副主任委员吴晓灵提前准备了《关于在预算法中明确中国人民银行办理国库职责的意见》，并在分组审议时发言。

5月8日，吴晓灵向国务院报送了《关于保留原预算法第四十八条明确中国人民银行经理国库职责的意见》。

5月19日，人民银行向国务院和全国人大法工委分别报送了《关于中央银行经理国库的有关情况》。

6月24日，人民银行第二次向国务院报送了《关于国库管理体制问题有关情况的报告》，院领导要求有关部门进一步研究。当天，国库局负责人回答新华社记者关于预算法修订的有关问题。

6月30日，人民银行第三次向国务院报送了《关于中国人民银行经理国库制度的有关情况》。

7月11日，财政部编发了一份财政简报，标题为“国外国库管理相关法律规定及我国国库管理改革实践“，表示从国际上看，”无论一个国家实行何种财政体制，均明确规定由中央银行代理国库业务“，但已无力回天。

尘埃落定，预算法维持经理制

7月底，中央听取全国人大汇报预算法修订情况。对于国库经理还是代理，全国人大倾向于维持现有条文，保留经理表述，也得到了中央的认可。

8月31日，新版《预算法》历经人大常委会“四审”通过。新法沿用了原预算法的规定，保留了“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的规定，在立法层面肯定了央行经理国库。

9月1日，央行国库局局长刘贵生在《金融时报》发表文章《继续坚持与完善中央银行经理国库体制——写在新的<预算法>颁布之际》，表示新的预算法颁布实施，对于积极推动我国国库管理改革与发展，是一次重大的机遇，溢满胜利后的喜悦之情。

9月中旬，财政部专家杨志勇在《海峡财经导报》发表《国库：代理还是经理并不重要》一文，对“预算法四审通过，中国人民银行（中央银行）经理国库的条款未删除，一些人士将此解读为他们的胜利”表示看轻。

仔细推敲《预算法》的条文，在维持“央行经理国库”这一关键表述的同时，也保留了“国库的支配权属于各级财政部门”的规定，为后续《预算法实施条例》的纷争埋下了隐患。

但鉴于财政部和央行在国库管理权问题上针锋相对、互不妥协，为尽快通过新预算法，全国人大选择了搁置争议、维持现状，也是无奈之举。

硝烟再起，预算法实施条例难产

随着新《预算法》的出台，财政部与央行暂时偃旗息鼓。但好景不长，停战不到一年，局势又骤然升温，财政部和央行再次暗中较劲，旗下机关报更是加入笔战，你来我往，隔空过招。

本次争论的导火索，是2015年6月24日国务院法制办公布的《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》。《实施条例》由财政部主笔起草，在国库分工方面基本体现财政部的诉求，其中第七十四条赫然规定央行经理国库要接受财政部门监督指导、对财政部门负责，再度点燃了央行的怒火。

《实施条例》第七十四条：中国人民银行经理中央国库业务应当接受财政部的指导和监督，对中央财政负责。中国人民银行分支机构和有关银行业金融机构办理地方国库业务应当接受本级政府财政部门的指导和监督，对地方财政负责。

7月27日，央行旗下《金融时报》刊登《央行经理国库体制必须得到坚持和完善》一文，指责《实施条例》违反了《预算法》对人民银行经理国库的规定，将政府部门与商业银行混为一体，从根本上违反了上位法规定，走上了一条不归的歧路。

财政部立马回击，旗下《中国财经报》发表厦门大学财政系陈工教授的文章《进一步推进国库管理制度的现代化》，称由于中文词意太丰富，《预算法》中的“经理”可以有太多的理解和认识，央行“经理”国库就是财政资金的代理人角色，是虚假的“经理”，而真正的“经理”是财政部国库司的职责与权限，只有财政部门才能动用库款。

7月31日，《金融时报》以专访的形式再发西南财经大学张明教授的《预算法实施条例应充分体现国库的监督地位和作用》，指出人民银行的国库监督是我国经济社会发展的客观存在与自然选择，也是人类社会文明进步的历史必然（所谓天道在我）。

8月1日，《中国财经报》也以专访的形式刊登中国人民大学徐孟洲教授的《预算法实施条例应遵循上位法》，指出人民银行所谓预算监督权并没有法律依据，如果实施条例赋予其监督权是对上位法的突破。

双方吵的不可开交，谁都不放弃对国库支配权的争夺，以至于新《预算法》出台已五年，其配套落实文件《预算法实施条例》还没出来，简直是闻所未闻。

令人遗憾的是，持续十数年的国库“经理”还是“代理”之争，主要还是困于名分地位之争，困于部委利益和行政资源之争，国库管理制度改革也受此拖累、有所困步。局外观之，无论“经”“代”之争定论如何，终究是格局偏小。

欢迎关注公众号：财政笔记。