预算法实施条例：细化与深化

 

现行预算法彰显了更好保护社会公共利益的特质，牢牢遵循规范、全面和透明原则，有效地发挥了预算的“控权”功能。自2020年10月1日起施行的《中华人民共和国预算法实施条例》，是预算法最重要的配套法规，它与预算法相协调，保证预算管理的科学化、法治化。

《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《条例》）结合近年来财税体制改革现状和预算管理实践成果进行修订，主要内容包括预算编制细化、预算执行严格、转移支付制度规范、预算绩效管理深化、预算透明度增强五个方面，回应了预算活动规范透明、预算绩效管理体系构建、举债乱象整治等重要问题，细化了预算法的原则性规定，建立了科学、规范、透明的预算管理体制，夯实了国家治理基础，有助于深化财政改革，建立现代财政制度。

预算法实施条例的时代变化

预算编制细化。《条例》从时间、内容、收支范围、政府债务四方面充实细化了预算编制，提高了科学性、准确性。如《条例》第二十九条规定了在编制收入预算草案时，各级政府财政部门和预算收入征收部门之间应当建立意见征求机制和信息共享机制；《条例》第三十三条至第四十条则规定了中央和地方一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和各部门、各单位预算的编制内容等，明确了预算法中尚未界定清晰的收支概念以及各级预算编制的具体程序和要求，细化了预算收支范围，实现了各级预算的有机衔接。

政府债务方面，预算法第三十五条规定允许地方适度举债，建立起了规范的地方政府举债融资机制，并取得了成功。在此基础上，为了防范地方债务风险，《条例》第四十三条至第四十五条细化了预算法关于政府债务管理规定，明确地方举债的规模、余额管理；第四十七条规定“建立健全地方政府债务风险评估指标体系，组织评估地方政府债务风险状况，对债务高风险地区提出预警，并监督化解债务风险”，从而逐步构建地方政府管理机制，规范地方政府的举债融资行为。

预算执行严格。预算执行涉及各个部门之间的配合，是预算实施的关键环节。《条例》细化了预算法中的财政专户管理，强化了各部门、各单位的部门预算执行主体地位。《条例》第五十二条明确了财政专户的含义、使用范围，开设、变更财政专户和撤销财政专户的管理程序，由本级政府财政部门管理，在预算执行情况、决算和政府综合财务报告中单独反映并向社会公开，有助于严格规范财政专户管理，有效保障资金安全。

转移支付制度规范。上级政府对下级政府的转移支付是政府间财政关系的关键一环，可有力促进区域协调发展和基本公共服务均等化。《条例》第九条明确一般性转移支付范围，细化了预算法中关于专项转移支付定期评估和退出机制；第五十九条规定转移支付预计数提前下达、预算下达和资金拨付均由财政部门办理，并明确了转移支付预计数提前下达的比例和有关要求，从而提高预算编制的完整性、准确性和规范性。

预算绩效管理深化。全面预算绩效管理的实施以及预算法中的预算绩效原则，提高了财政资金使用效率。《条例》在预算编制、执行等各环节深化了预算绩效管理，一是在预算编制环节，第二十五条明确了绩效评价的概念和地位；二是在预算执行环节，第七十三条规定各级政府财政部门有权监督本级各部门及其所属各单位的预算管理有关工作，对各部门的预算执行情况和绩效进行评价、考核；三是在决算环节，第八十六条规定预算绩效评价可作为各级政府决算草案的编制依据。

预算透明度增强。《条例》结合社会实际细化了预算公开内容，明确了各部门所属单位预算、决算公开的时限、细化程度，提升了预算透明度，充分引入社会力量督促政府及其部门履行法定职权。例如，第六条规定一般性转移支付向社会公开应当细化到地区，专项转移支付向社会公开应当细化到地区和项目。

预算法实施条例的现实意义

健全预算管理法律体系。原《条例》于1995年发布施行，对于规范预算管理、增强预算编制和执行的科学性、深化分税制改革等意义非凡。然而，原《条例》与修改后的预算法已不相适应，再者，预算法所规范的是多领域、多元主体的公共预算活动，大部分为原则性规定，但是预算环境较为复杂多变，导致预算法律主体在适用法律时无所适从。而新《条例》遵循上位法，按照预算法的规定和要求，结合国情将预算编制的完整性、地方举债的合法性与合理性以及预算执行的严格性、预算透明等内容进一步细化、充实。不仅便于预算法律主体实施具体的预算活动，同时，有助于充分发挥其分配公共经济资源以及保障社会公共利益的职能，进而顺利推进预算法的实施，保证法律的统一性、严肃性，健全预算管理法律体系。

助推财政改革深化。财政税收体制的良好运行依赖于预算管理体制，但我国的预算管理体制改革工作进度相对较慢。一方面，由于预算管理体制涵盖范围相对较小，地方的政府管理部门未能有效推进该体制。另一方面，预算审批和监督环节存在一些问题，导致预算管理体制透明度低，某些政府部门常常存在资源浪费、财政资金短缺等问题，最终造成预算管理、资金应用效率低。因而，新时代背景之下，新预算法实施条例对上述问题做出了回应，有助于建立科学、规范、透明的预算管理体制以及国家治理基础的夯实、财政法治化水平的提升以及现代财政制度的构建，对深化财政改革极为关键。

《条例》的贯彻落实首先要依靠关键少数，即各级财政部门、预算单位严格依法办事，加强宣传，增强社会大众对预算法律法规的认可度，树立预算法律法规的权威；其次，良法善治的实现应建立在法律秩序统一、协调的基础上，现行的预算管理法规规章应当及时修订，与《条例》保持一致，进而确保《条例》的有效实施，建立协同高效的现代财政制度。

〔作者单位：中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部〕

作者：张学博 潘瑞

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