立法 | 新预算法实施条例即将实施 明确预算收支范围 强化预算约束机制

 

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记者|张晶晶

责编|薛应军

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修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（简称《条例》）将于10月1日正式实施。预算制度是财税制度的重要内容，《条例》作为新预算法最重要的配套法规，有诸多新变化、新亮点，它将为发挥财政在国家治理中的重要作用提供有力的法治保障。

“财政法定”逐步实现

2015年修订后的新《中华人民共和国预算法》，将政府预算中一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算这“四本账”纳入预算，成为新预算法的一大亮点。《条例》根据预算法的授权，进一步明确了政府预算收支范围和编制内容，使得政府预算体系更加清晰完整。这些规定“有利于进一步提高政府预算编制的规范性和科学性，增进政府预算体系内各预算之间的有效衔接。”财政部部长刘昆此前撰文时说。

中国法学会财税法学研究会理事、中央财经大学副教授郭维真表示，《条例》对相关概念的进一步明确，主要体现在以下几个方面：

首先是收支范围完善。《条例》既对法律文本中的概念进一步进行了明确，如“行政事业性收费收入”“国有资源（资产）有偿使用收入”“转移性收入”“转移性支出”，也对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围进行了明确。

其次是复式预算的衔接。对预算法未明确的一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算之间如何衔接，《条例》规定，一般公共预算可以根据需要和财力适当安排资金补充社会保险基金预算，国有资本经营预算可以向一般公共预算调出资金。

“就性质而言，《条例》根据预算法的授权，进一步明确了政府预算收支范围和编制内容的相关规定，这也是国务院根据《中华人民共和国立法法》规定履行制定行政法规的职权，同时也是根据预算法第98条‘国务院根据本法制定实施条例’行使授权立法。”郭维真说。

在郭维真看来，《条例》进一步明确了政府预算收支范围和编制内容，体现了财税体制改革在税收法定之外对财政法定的逐步实现，即立法法第8条规定财政基本事项法定原则在行政法规层面得到了实现，这和以前相比有了长足进步，即“财政法定”可期。“‘财政法定’带来的不仅是形式上的法定，更是通过国家财政收入权和支出权的可控，成为真正意义上的‘税收国家’‘预算国家’。”郭维真说。

另外，从规范内容上看，《条例》基本以现有实践为基础，如相关收支范围基本以财预〔2020〕61号、财预〔2018〕108号文件为基础，在内容上无实质性变化。但郭维真表示，由于财政领域触及一国基本经济制度与政治制度，因此法律保留的路径选择应当更审慎。

财政活动的全流程管理

《条例》要求，各部门预算应当反映一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算安排给各部门及其所属各单位的所有预算资金。郭维真认为，完整性是预算的基本原则之一，更是预算监督的基础。在实践中，也一直强调全口径预算管理。这体现了复式预算不以部门区分，而以财政资金性质区分，各部门无论是来自一般公共预算或政府性基金预算收支安排，还是来自国有资本经营预算收支安排，无论属于何种性质，都必须体现在部门预算中，这正是全口径预算的体现。同时，这样强调既是为了确保预算监督的全覆盖，也是为预算绩效评价提供全面的信息。

此外，《条例》明确各部门及其所属各单位的本级预算拨款收入和其相对应的支出，应当在部门预算中单独反映。郭维真说：“所谓拨款收入，即财政部门核拨给单位的财政预算资金。对于预算资金的支出，《条例》明确应单独反映，是坚持全口径预算管理的应有之义。同时，还能确保财政资金的支出得到有效监管，也有利于提升财政资金的使用效率。”

《条例》第52条对财政专户管理的要求进行了明确和强化。一是明确了财政专户的法律概念。从概念上看，财政专户的设立必须由法律规定或国务院批准，在设立依据上限制了财政专户可能存在的滥设。而财政专户的设立目的是基于特定专用资金的管理核算，《条例》也明确了特定专用资金的范围。二是《条例》规范了开设、变更和撤销财政专户的管理程序，明确财政部和央行分别承担相应的管理权限。三是《条例》提出财政专户资金由各级财政部门管理，明确了统一会计核算和单独在财务报告中反映等要求。

郭维真认为，这在源头上规范了财政专户的设立，从程序上完善了财政专户的管理，从技术层面实现了财政专户资金的管理有效性。这不仅是对财政专户管理本身法治化规范化的加强，更是对财政收支执行制度的完善，在一定程度上强化了对财政活动的全流程管理。

细化和明确政府债务管理

2015年修订后的新预算法允许地方政府适度举债。此次《条例》的一大亮点是对预算法关于政府债务管理规定进行了具体细化和明确。例如，《条例》第43条规定地方政府债务余额实行限额管理，省一级政府债务限额由财政部在总限额内提出方案，审批主体为国务院；不得突破国务院批准的限额。第44条明确了地方政府举借债务的规模为各地方政府债务余额限额的总和，界定了一般债务限额和专项债务限额的概念。第45条规范了地方政府转贷债务的预算管理，明确转贷的审批主体以及不同级次政府/部门在预算管理中的权限。第47条明确要求财政部和省级财政部门应建立健全地方政府债务风险评估指标体系，细化了包括评估、预警、监督等在内的要求。

郭维真表示，这些规定进一步规范了政府债务管理，强化了预算的约束机制，落实了地方债务中的承担还款义务主体的责任。它通过加强对地方政府债务的管理、监督，有利于切实防范和化解政府债务风险，保障公共财政的稳健与安全。

进一步细化预算公开等内容

修订后的预算法强化了预算公开，成为其备受关注的亮点之一，此次《条例》对预算公开内容进行了进一步细化。如《条例》第6条进一步细化了转移支付、部门及所属单位预决算等方面的公开规定；明确一般性转移支付向社会公开应当细化到地区，专项转移支付向社会公开应当细化到地区和项目。部门预算、决算应当公开基本支出和项目支出，支出按其功能分类应当公开到项，按其经济性质分类，基本支出应当公开到款。在郭维真看来，《条例》对转移支付公开细化程度的明确，有利于转移支付资金使用的监督和绩效评价。

此外，《条例》第9条、10条明确了一般性转移支付的范围和专项转移支付的概念，细化了专项转移支付的定期评估和退出机制。郭维真认为，这既是敦促地方政府转移支付资金利用效率的提高，也是对专项转移支付动态管理机制的改革。

郭维真认为，《条例》明确了在预算编制过程中转移支付预计执行数提前下达的比例，同时明确专项转移支付应一并明确下年度组织实施的项目。这不仅为下一级政府编制预算时在完整性和准确性方面提供了支持，也是对本级政府预算能力的提升。

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