地方财政人士谈股权财政：有益处，但暂不能取代土地财政

经济观察网 记者 杜涛 进入2023年，诸多专家不断提出股权财政，以替代土地财政收入下滑带来的支出空缺。

5月4日，北方一位地方财政部门的负责人对经济观察网表示：“股权财政是对应土地财政被赋予的一种模式的简称，指发挥国有资本的引领作用和放大功能，吸引社会资本参与投资具有核心竞争力的高新产业、国有资本实现保值增值，在实施资本市场有序退出后，投向下一个产业，实现良性循环。简言之，即以国有资本为杠杆，重点产业为投资目标的金融手段。”

今年3月，中泰证券首席经济学家李迅雷提出一个建议，用股权财政替代土地财政。根据他的测算，国有企业总资产超过300万亿元，如果资产回报率能够增长一个点，则对财政的贡献就是3万亿元，足以弥补土地财政收入的下降。这为地方政府减轻对土地财政的依赖、缓解财政压力，提供了新的解决思路。

4月，任泽平在其《中国财政形势报告2023 从土地财政向股权财政转型》一文中建议，从土地财政转型股权财政，当前已有部分地方政府的超前意识摆脱房地产的依赖，联通产业链、打造地方特色产业集群。例如，安徽加速建设以信息技术、新能源、新材料为代表的新兴产业聚集地，常州大举“新能源之都”建设，通过股权投资孵化企业并拓宽财政收入渠道。

上述负责人告诉记者，从地方财政的角度来看，股权财政在当下以及将来有三个益处：首先，股权财政可减轻地方政府对土地财政的依赖。对于土地财政依赖度比较大的地方而言，土地财政缩减带来的地方财政压力，会倒逼地方财政加速壮大股权财政规模，通过引入各类社会资本、民间资本以及产业资本，不断做大做强国有资产，提高优质国有资产的投资回报率，形成“资金投入-资金回报率提高-资金再投入”的良性循环。

其次，股权财政可以缓解地方政府财权事权不匹配造成的收支矛盾。分税制下增值税和企业所得税分成收入是地方财政收入支柱，而近年来民营企业发展增长遇困，土地收入系统性下滑，地方财政的支出责任不断增加，地方财政缺口继续扩大。股权财政为地方政府提供新的财源，可缓解地方政府财权事权不匹配造成的收支矛盾。

最后，股权财政可助力化解地方政府债务风险。在当前各地方债务水平高企的背景下，地方政府还本付息压力较大。股权财政可作为新的财源弥补土地财政的缺口，通过提高国有资产回报率增加政府收益，弥补土地财政消减带来的收入缺口，助力化解地方政府债务风险。

在该负责人看来，2023年股权财政热议的背后原因有两层：一是各级政府迫切需要新的财政收入来源缓解财政压力。房住不炒以后，房地产周期进入回落阶段，地方政府卖地获得的收入减少，迫切需要增加新的财源缓解收支矛盾。

二是相关部门公布的数据引发关注和讨论。财政部2月2号公布的财政收支数据显示，2022年全国国有资本经营预算收入5689亿元，比上年增长10%。数据公布后引发广泛关注，一些分析人士也列举了财政资金股权投资成功的新加坡淡马锡模式、合肥模式、深圳模式、青岛模式等。在土地财政缩减的压力下，地方政府做大地方产业诉求提升，一些动作领先的省市地区的成功探索，引起各方广泛关注。

在该负责人看来，尽管股权财政被热议，但该模式暂不能取代土地财政。

上述负责人表示，“连续3年疫情影响，当前地方各项民生、就业、运转等财政支出压力愈加突出，叠加减税降费政策影响，地方政府不仅短期内无法摆脱对土地收入的依赖，土地财政的重要性反而更加凸显。土地出让收入已成为地方政府平衡财政收支、偿还债务的主要手段，土地财政短期不可替代。”

对于不能代替的原因，该负责人分析：一是从财政定义来看，财政和股权是相对独立的两个概念，财政实行的是收支两条线的管理制度，不能按股权分配财政收入，即财政收入不能在政企之间按比例或者股份分配，这是财政收支管理的一个基本原则。

二是从收入体量来看，2022年，全国国有土地使用权出让收入66854亿元，比上年下降20309亿元；国有资本经营预算收入5689亿元，比上年增长517亿元，增长数远没到能反哺财政收入替代土地财政的水平，体量差距巨大。当前土地出让金在财政收入中所占的比重，在短期内股权财政远远无法替代土地财政。

三是从国资经营来看，当前我国尚处于社会主义发展的初级阶段，各县区基层政府普遍面临国有资本经营无收益甚至负收益的局面，欠缺市场专业人才，无法找到盈利模式，以致在投资运营过程中，产生巨额隐性债务的情况较为突出。国内外股权投资模式的成功先例，更适合在拥有较多优势资源的省市级政府层面推广借鉴。

四是从拉动经济来看，土地财政对于经济社会发展中各产业的拉动作用是股权财政无法相比的，股权财政更多是一种金融手段。