中国社科院《报告》：财政体制若不改，地方债问题将非常棘手

 

“中国财政区域不平衡主要表现为经济越发达的地区财政收入增速越强，经济越落后的地区债务负担越重。财政发展的结构性失衡已成为制约财政助力经济稳增长的重要因素。”2月28日，中国社科院国家金融与发展实验室（NIFD）发布2021年地方区域财政分析报告（下称“报告”）显示了上述趋势。

《报告》显示，近年来，区域间财政不平衡呈现如下特点，一是南北财政分化加剧，人口的南向流动决定了南北财政未来发展潜力的差距进一步拉大；二是房地产市场趋严，土地市场分化进一步恶化了高债务风险地区如东北、西南地区的财政可持续性；三是城投债的发行分化促使资金进一步流向经济发达的华东华南地区，地区间的财政风险差异进一步扩大。

如何理解报告中所说的财政可持续问题？报告撰写人、对外经贸大学金融学院教授、国家金融与发展实验室副主任殷剑峰对澎湃新闻表示：“财政的可持续性，主要是指中国与其他主要经济体相比，中国政府部门的杠杆率仅为60%多。美国杠杆率高达160%，日本更是高达260%。”

具体到央地财政关系上，殷剑峰表示，中国政府债务负担，呈现中央负担较轻、地方负担较重的央地不平衡特征。地方政府的杠杆率由2008年的1%增至2021年的41%，同期中央政府的杠杆率仅上升了1个百分点。“其他主要经济体中，比如日本的90%以上都是中央政府负债，美国也是80%以上由联邦政府负债。”殷剑峰说，中央政府负债和地方政府负债的一个差别，在于中央政府负债是一个无风险的债券，因为背后有央行货币政策的支持，所以中央政府负债多一点，实际上问题是不大的。

在殷剑峰看来，“中国政府的财政可持续性问题，实际上有两个矛盾，一是中央和地方负债的不平衡，地方政府负债太多，加大地方政府债务风险。二是区域间不平衡，越是经济落后的地方，地方政府杠杆率越高，所以财政可持续问题，实际上是要解决这两个不平衡问题。”

地区间财政分化加剧，会直接影响2022年中国经济增长的压力。《报告》认为，2021年中央经济工作会议提出了2022年财政政策的三个要点：要“保证财政支出强度”、“实施新的减税降费政策”、“坚决遏制新增地方政府隐性债务”，即增支、减税和控制债务。增支、减税和控制债务是财政中典型的“不可能三角”，因为财政收支的恒等式是：财政支出=财政收入+新增债务。《报告》指出，“2022年中国稳增长压力增大，如果2022年财政政策更侧重于减收和增支来助力经济复苏，在‘财权上收、事权和债务下放’的财政体制不发生改变的情况下，地方政府债务问题将在2023年变得非常棘手。”

在目前需求疲软、基建乏力的情况下，财政承担着比以往更加艰巨的责任，财政体制改革之路任重道远，破除“不可能三角”就需要新一轮的财政体制改革。

《报告》建议，第一，推动央地财政支出责任的改革。随着人口流动加速，社保、医疗、教育等民生类项目跨区域特征愈发明显，中央政府对于各个区域的统筹协调能力也越来越重要，中央政府需承担更多的支出责任。同时 2022年中央对于地方的转移支付规模更大，更加直接，推动财力直接下达市县基层，促进财政资金直接惠企利民，且转移支付资金会更多倾向于中西部等欠发达地区，转移支付形式上更多以一般转移支付为主，以提升资金使用的灵活性。第二，推动地方政府财政管理体制改革。进一步扩大“省直管县”的试点范围，提升财政资金使用效率，提高基层政府的服务能力。2022年起，河南省全省102个县全面推行省直管县改革，各项转移支付资金及债券资金直接由省下达至县，且县级财政收入不需要再上交市级财政。预计2022年有更多地区推行省直管县改革，减少行政方面的资金浪费，同时有效提升财政资金使用效率。第三，持续防范化解隐性债务风险，推动债券管理体制改革，注重债券资金的精准使用。2021年10月，广东、上海、 北京开始进行全域无隐性债务风险试点，全面清理区内存量隐性债务，同时，部分地区的地级市也进行隐性债务清零工作。《报告》认为，2022年城投债债务政策将持续严监管，进一步清理整顿城投平台，新的城投平台发展将更多地与战略性新兴产业、低碳产业、民生建设领域相结合，以有效促进基建投资的稳定增长。另一方面，专项债券的发行更加注重精准性，更加考虑地方政府的财政实力和债务风险，同时再融资债券的发行将成为置换到期债务的主力，各地会加速发行特殊再融资债券，促使隐性债务更加规范化、透明化，有效助力地方隐性债务的化解。

第四，推动财政与货币政策更加协调配合。以财政为主，货币为辅，财政和货币政策都会更加积极主动，节奏相辅相成，发力进度会比较靠前，以更好地配合进行跨周期调节。财政政策更多倾向增加人口和有效劳动力方面的支出，保持合理的财政支出结构。货币政策需营造更好的金融环境，以促使财政政策更加精准有效地助力实体经济，财政资金可以更好更快地传 递给小微企业，确保财政支出的精准滴灌，更好地支持重点领域和抗风险能力较差的行业，引导有效投资需求，推动经济高质量稳定增长。