美国是怎样组织战争动员的？

 

文/张召忠

今天继续给大家连载张召忠20世纪90年代撰写的研究报告《美国国民经济动员法规体系及管理体制》，供大家参考借鉴。

战争动员的组织体制

战争动员是一项覆盖范围很广的工作，涉及到政治、经济、军事和社会生活的各个领域。为及时、全面地进行战争动员，建立完备的动员体制是至关重要的。动员的组织机构是有关战争动员事宜的领导机关和工作部门，它是动员法令的执行机关，是平时进行动员准备、战时实施动员工作的组织和领导机构，是战争动员计划和各项保障措施得以落实的组织保证。

目前，美国将动员职责和职能分配给各有关部门，分别由立法（国会）和行政（政府）部门承担和行使。立法部门主要负责为动员提供财政资金和确定实施动员的法律框架，对和平时期的动员准备工作和战时的动员实施情况进行监督。行政部门则主要负责制定动员计划、确定动员秩序，保持和发展动员基础的能力，并在需要时实施动员。总体来说，美国战争动员的组织领导机构一般由以下几部分组成：动员的最高决策机构、动员的领导机构和动员的执行机构。

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白宫

（来源： Sputnik / Сергей Мамонтов）

动员的最高决策机构

动员的最高决策机构负责在战争爆发时，宣布战争状态、决定局部动员或全国总动员、发布动员令等至关重要的决策，它通常与国家的最高国防机构是一致的。

在美国，动员的最高决策机构主要是国会和总统。国会作为国家的最高立法机构，具有广泛的立法权，并对总统作出的重要决定和政策享有表决权。其大部分国会委员会还都承担有一部分动员职责，如武装部队委员会负责军事计划和国防开支的核准，军用物资、核能和石油储备的确定，远征兵役制的实行等；预算、拨款和财政委员会保障动员所需的财力；政府事务委员会在采购政策和机构调整方面具有广泛的立法权；能源委员会负责各种能源的生产和储备等。总统作为国家元首、政府首脑兼武装部队总司令，则在制定政策、做出决定等方面具有广泛的权力。总统有权召开国会紧急会议，他的行政命令与法律具有同等效力。

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（来源：REUTERS / Kevin Lamarque）

动员的领导机构

动员的领导机构是实现国家最高国防领导决策、组织实施动员的指导机构。其成员由政府部门、社会团体和军队系统等方面的代表组成，在组织实施动员的过程中起着计划、协调、监督等重要作用。该领导机构通常都设有精干的办事机构，负责人力、物力、财力诸方面的综合指导工作。目前，世界各主要国家在最高国防领导机构下，都建有动员领导和协调机构。

美国现设立有一个直属总统的动员领导机构，由总统授权该机构统一规划和具体协调联邦政府各部局委之间的动员工作，即“联邦紧急管理署”。联邦紧急管理署是从二战时期的动员机构发展演变而来，其前身分别为战时生产局、战时动员局、战时动员复员局、国家安全资源委员会、国防动员局、民防和国防动员局及紧急战备局等。1979年，卡特总统下令成立联邦紧急管理署。

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（来源：维基百科）

联邦紧急管理署的职责包括《1947年国家安全法》授予原国家安全资源委员会的所有职责，是美国平时或战时就紧急动员、民防、救灾等活动制定政策与计划的协调机构。其主要职责包括：协调应付核进攻、核电站事故和核武器事故的准备工作；在紧急情况中协调资源动员；确定战略和重要物资及其储备指标；支援州与地方政府的救灾计划、救灾准备、减灾或灾后恢复工作；以及对联邦、州和地方政府的应急管理人员进行教育和训练等。

作为一个协调机构，联邦紧急管理署负责与国防部、商业部、内政部、农业部、联邦勤务总署等机构协调经济和工业动员准备工作；与国防部、选征兵役局、劳工部、退伍军人事务部等机构协调人力动员准备工作；与运输部、商务部、能源部、海运局、民航委员会等机构协调运输动员准备工作；与财政部、联邦进出口银行、联邦储备系统和预算局等单位协调财力动员准备工作；与国家宇航局、能源部、全国科学基金会等机构协调科技动员准备工作；与卫生和公共服务部协调民防动员准备工作。联邦紧急管理署的工作效率在很大程序上决定着美国政府的应急反应能力。目前，美国联邦紧急管理署约有工作人员2000名，在国内10个行政区设有办事处，负责协调州和地方的动员准备工作。

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美国救难区划

（来源：维基百科）

除联邦紧密管理署外，美国为加强对国家级动员工作的组织领导，于1981年底，在白宫设立了“紧急动员准备委员会”，以作为国家动员政策的跨部门高级协调机构。总统国家安全事务助理任该委员会主席，成员有13个内阁部、7个白宫直属局委和参谋长联席会议的20多名部级官员组成，并按动员任务下设12个部际工作组、负责就国家动员政策的制定、国家紧急动员计划的执行和动员过程中可能出现的问题协调各部门之间的行动。

动员的执行机构

动员的执行机构主要包括政府部门的动员机构、社会团体的动员机构和军队系统的动员机构，它们主要根据动员决策和领导机构下达的动员计划，具体组织实施各种动员工作。其中，政府部门的动员机构，负责根据国家动员计划和方案，制定本部门、本行业具体动员计划和方案，动用政府机关的权力、督促各条战线落实动员任务，通过采取有效措施，按计划将各种潜力迅速转变为实力。军队系统的动员机构，则主要负责战时武装力量的扩编。

在美国联邦政府中，几乎所有内阁部和大多数直属局委都承担着某种动员职责。如国防部的动员职责就极为广泛，主要包括：为制定应急准备计划提供战略指导；确定不同时期的各种军事需求；使用授予国防部的各种优先次序确定权，与工业界协商制定军事装备和补给品的采购与生产计划；提出战略和关键物资的需求量和储备建议；分析军事工业的状况，就其如何保持足够的生产能力提供咨询等等。商业部的动员职责主要有确保工业资源的供应数量充分满足国防需要，确保危机状况出现时能扩大工业资源供给等。劳工部的动员职责主要是制定国家的人力动员规划，并在必要时实施这些规划。

在美国的动员组织机构中，国防部的机构起着相当重要的作用。目前，美国军队中的动员决策机构是“国防部动员与部署指导组”，由一名主管政策的国防部副部长任主席，定期召集各军种有关负责人研究动员工作。在国防部中，根据动员职责和任务的分配，以主管部门为核心，形成各领域的动员组织系统。

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美国国防部

（来源：维基百科）

国防部除了负责军内的动员外，主管部门还要与政府有关部门进行协调，对国家的动员准备工作提出咨询和要求，与联邦政府和地方部门以及民间机构保持直接的联系，与盟国政府和军队协调动员行动。比如，主管政策的国防部副部长的职责之一就是代表国防部参与国家紧急动员准备委员会和联邦紧急管理署对动员的指导和协调，并作为国防部最高长官与其他部局委协调动员工作。负责生产与后勤的助理国防部长有权与建筑业保持联系，以确定其满足与动员有关的建筑需求的潜力。他还要代表美国，以“欧洲内陆地面运输计划委员会”、“海洋运输计划委员会”和“民航计划委员会”成员的身份，与欧洲盟国共同制定运输动员计划。

总之，美国的动员组织机构的特点是不设立或尽量少设立专管动员的组织实体，将动员职责和任务明确分配给有关职能部门，通过加强对动员的领导、计划和协调，形成一个有机的动员组织整体。

——摘自《美国国民经济动员法规体系

及管理体制》

张召忠

美国国民经济动员法规体系

及管理体制研究报告