行政机关应在全面查清案件事实的基础上作出行政处罚决定——某公司不服某市生态环境局××分局行政处罚决定案

 

No.1裁判要旨

行政执法证据制度是行政程序的核心，是建设法治政府在微观层面上的制度保障，正当行政程序的建立需要遵守行政执法证据制度。行政执法程序开展的过程就是行政主体不断调查、运用证据的过程，本案中行政主体应当注意证据补强规则，提供有利于案件事实的固定证据，形成完整的证据链条。

No.2基本案情

申请人对被申请人于2018年4月3日作出的莱环罚[2018]387号《行政处罚决定书》不服，向某市人民政府申请行政复议。

行政复议机关查明以下事实：2017年12月26日，被申请人处执法人员到申请人处进行现场检查，对由某某进行了调查了解，并制作了现场检查(勘查)笔录。经被申请人处执法人员现场检查发现，被申请人从事石材加工项目没有经过环保部门审批和验收。2018年3月28日，被申请人作出××环责字[2018] ××号《责令改正违法行为决定书》。2018年4月3日，被申请人作出××环罚[2018] ××号《行政处罚决定书》并当日送达由某某签收，载明“……依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，我局决定对你单位处以如下行政处罚:罚款人民币叁万元整……”。申请人对上述《处罚决定书》不服，向行政复议机关申请行政复议。

另查明，根据申请人《复议案件听证申请书》，复议机关的办案人员组织了申请人和被申请人参加的听证会。听证会上，申请人提交了由某某出具的《情况说明》“我本人不是××建材科技有限公司经理，也不是该公司职工”。××市社会保险服务中心出具《单位在职职工明细表》也没有由某某的名字。××市社会保险服务中心出具《××市职工社会保险参保缴费证明》“由某某是××市××石材有限公司职工，个人履历：2012年1月-2018年10月在××市华隆石材有限公司，××市华隆石材有限公司为由某某缴纳社会保险费的时间分别是2012、2014、2016、2018年”。因申请人在听证会上没有提交××市华隆石材有限公司与申请人不存在关系的证明材料，听证主持人要求申请人在听证会后三日内提交。5月29日，申请人向复议机关提交了××市行政审批服务局出具《私营企业登记信息查询结果》“××市华隆石材有限公司法定代表人：魏某某。”

根据被申请人提交的证据主持人予以质证，只有执法人员对由××的调查询问笔录和现场检查(勘查)笔录两份证据能够证实申请人未经环保部门审批和验收既进行生产加工，但无申请人进行生产的相关照片和影像资料予以佐证。被申请人向复议机关提交了《××省非税收入通用票据》，证明申请人已经缴纳了3万元罚款，主张申请人的复议申请已超过法定申请期限。但申请人主张在高新技术企业复查过程中，申请人是2019年4月才知道被申请人作出X环罚[2018]387××号《行政处罚决定书》的内容。针对上述，主持人要求被申请人听证会后三日内提交申请人缴纳《行政处罚决定书》载明3万元罚款的其他佐证材料，逾期要承担举证不能的法律后果。被申请人未提交相关佐证材料。

No.3复议决定

行政复议机关认为：申请人的行政复议申请并不超过法定复议申请期限；同时依据被申请人提交的证据无法证明申请人存在违法行为，被申请人对申请人作出的X环罚[2018] ××号《行政处罚决定书》认定事实不清，证据不足，依法应予以撤销。

No.4案例评析

本案的焦点在于：一是关于申请人提出的行政复议申请是否超过法定申请期限；二是关于被申请人作出的X环罚[2018] ××号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，法律法规适用是否正确。

一、关于申请人提出的行政复议申请是否超过法定申请期限

被申请人认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。2018年4月3日送达给申请人《行政处罚决定书》中也载明了申请行政复议的途径和期限：你单位如不服本处罚决定，可在收到本处罚决定书之日起六十日内向××市人民政府申请复议，也可在六个月内直接向××市人民法院起诉。

但复议机关认为，根据相关证据能够证实，由某某不是申请人处职工，被申请人处执法人员对由某某进行调查询问、现场检查（勘查）笔录和送达X环罚[2018] ××号《行政处罚决定书》应属于无效行为，法律并没有对无效行为的复议申请期限作出明确规定。另，被申请人在规定的期限内也没有提交申请人超过复议申请期限的相关证据，因此申请人的行政复议申请并不超过法定复议申请期限。

二、关于被申请人作出的X环罚[2018]××号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，适用法律依据是否正确

申请人从事石材加工项目没有经过环保部门审批和验收是被申请人作出诉争行政行为的前提，关键是申请人未经环保部门审批和验收而从事生产加工，被申请人应进行调查取证并应当运用视听资料予以证实，仅凭对由某某进行调查询问、现场检查（勘查）笔录而认定申请人存在违法行为属于执法不当，由某某并不是申请人处职工，被申请人对由某某进行调查询问、现场检查（勘查）笔录的真实性及证明效力无法采信。因此，被申请人对申请人作出的X环罚[2018] ××号《行政处罚决定书》认定事实不清，证据不足，依法应予以撤销。

No.5案例启示

一、 行政机关的执法行为应有证据支撑

有的行政机关收集证据不完整，缺乏视听证据，形不成证据链条，甚至仅凭孤证或当事人笔录就作出具体行政行为；有的行政执法机关在对案件的当事人是否是违法行为人本人或者工作人员等基本情况没有调查清楚的情况下，就作出行政处罚决定；有的行政机关不注重处罚决定书送达及送达回证的签收是否具有法律效力，存在核实不清的情况。该案中某生态环境局××分局在执法过程中未使用拍照、录像等手段固定证据，仅凭所谓当事人调查笔录以及现场勘测笔录就作出行政处罚决定，且送达回证签收当事人经复议机关调查并非是被处罚的该公司工作人员，程序存在瑕疵。

二、行政机关执法过程应重视行政程序

有些县市区政府和部门，在时间紧、任务重、督导严的情况下，只注重结果，不注重程序。如房屋征收过程中，不履行催告和公示程序，或催告和公示程序不符合法律法规规定；有的对行政法律主体认识不清，其本身为派出机构，没有作出行政行为的主体资格，却以行政机关的名义作出行政行为；有的不按照法律规定作出合法适当的行政行为，有推诿扯皮的情况。

本案中申请人确实存在环境违法行为，但由于执法部门在执法、送达程序方面的问题，最后产生环境执法部门作出的行政处罚被撤销的不利结果，不仅申请人的违法行为没有得到有效纠正，还导致行政机关的执法权威降低。当前，因为程序瑕疵导致行政行为被撤销的案件有所增长，其背后折射出的是行政机关在行政处罚过程中重实体轻程序的弊病，发现被处罚人存在违法行为，粗略地将违法事实和法律依据、证据材料堆砌后就下达了处罚决定，没有真正地贯彻落实依法行政。

三、注重支持民营企业发展

在本案中，该公司因该行政处罚结果被公示在省环境保护黑名单上，对其招投标活动乃至企业生存发展均产生不利影响。复议机关及时依法作出撤销决定，使得该公司尽早摆脱不利影响，有助于支持民营企业发展。在今后的工作中，复议机关应进一步贯彻落实党中央、国务院关于支持民营企业发展的相关举措，通过行政复议程序，本着依法行政、有错必究的原则，更好地助力民营企业的发展。

No.6相关法律规范

《中华人民共和国行政复议法》第九条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”

来源：全国行政复议工作平台