8年前79人遇难的悲剧，能否不再重演？

 

2020年6月以来，我国广西、四川、重庆、江西、湖北、广东等省份的一些地方出现洪涝灾害，大量房屋被淹积水，一些车辆被洪水冲走，部分道路、桥梁等基础设施被冲毁，大量农作物被淹造成减产绝收，因洪灾死亡失踪以及受灾人口不断增多。

每年6月以后，中国大部分城市都会经历不同程度的“看海”模式。中国城市为什么总是内涝？

文丨师满江 中国科学院地理科学与资源研究所博士后、西南科技大学讲师

编辑丨崔赫翾 瞭望智库

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涝，就是痛！

2012年7月21日，一场雨量罕见的的暴雨突袭北京。

受强降雨影响，首都机场当日共取消航班571架次，延误航班701架次，最高峰时有近8万人滞留机场。

2012年7月21日，北京广渠门，消防官兵在深达4米的积水中搜救失踪人员。

34岁的丁志健驾驶一辆SUV行经北京东二环广渠门桥下时，车被淹没，积水迅速上涨到3米多。他怎么都打不开车门，情急之下，用头撞玻璃，直到头骨撞裂，也没有撞开。

当晚10点20分左右，救援人员将侧翻在水中的越野车拉出来，丁志健因肺部积水太多抢救无效死亡。

这一幕，成为暴雨积涝对于城市最深的刺痛。

截至同年8月5日，北京区域内共发现79具遇难者遗体，全市受灾人口达190万人，因灾造成经济损失近百亿元。

这并不是孤例。

2016年武汉暴雨，中心城区共有162处道路出现渍水。经全力抢排，主次干道渍水在24小时内消退了90%。南湖、汤逊湖周边地势较低，因湖泊水位满溢、顶托周边，出现较严重持续渍水，持续近一个月！

注：渍水是指土壤水量达到或接近饱和，但无自由水层累积时的土壤含水量。

2020年广州“5·22”特大暴雨，全市共443处积水，多地出现水淹，增城广汽本田生产基地被淹、广州地铁增城官湖地铁站、新沙地铁站严重浸水导致地铁13号线停运，这场特大暴雨共造成4人死亡。

中国堪称世界上洪水造成的年均经济损失最严重的国家。

根据中国1990-2015年的城市内涝统计数据来看，中国东部基本每个城市均发生过城市内涝，且基本都是大暴雨频繁光顾的地区。中国洪涝灾害总体上呈现出南重-北轻、中东部重-西部轻的空间分异格局，尤其在东部城市群地区灾情突出，且有愈演愈烈之势。

2000 年以来，平均每年发生 200 多起不同程度的城市内涝灾害。

2008-2010年，中国500多个城市中约有62%即300多个城市发生过城市暴雨内涝灾害，其中暴雨内涝灾害发生3次以上的城市有137个，57个城市的最长积水时间超过12小时。

根据联合国减灾署2015年数据，中国的年均河流洪水损失总额世界第一，超过第二名美国与第三名印度的总和。

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天灾，躲不掉

降水确实变多了。

2020年中国南方的持续强降雨除造成人员伤亡和财产损失外，一些地方的文物古迹也因灾受损：

安徽黄山市始建于明代的镇海桥桥体出现垮塌，桥面部分基本被冲毁；

2020年7月8日，江西婺源县清华镇一座拥有800多年历史的廊桥——彩虹桥桥面被洪水淹没超1米。受洪水巨大冲击，彩虹桥东端引桥至二号桥墩之间的桥面（两廊一亭）被冲毁。

江西婺源被誉为“中国廊桥史上的绝版”彩虹桥也被洪水冲毁了桥面和桥廊，在此之前，它已伫立于此800多年；

2012 年3 月，联合国政府间气候变化专门委员会发表的题为《管理极端事件和灾害风险，提升气候变化适应能力》的报告指出，其中有确切证据表明，气候变化导致的包括热浪、强降雨等在内的极端天气在过去半个世纪中发生的频率、强度和影响范围等都出现了新的变化，在一些地区呈显著增加趋势。

从较长时期来看，即使有些地区总降水量变化不大，但降水时间分布不确定性增大，干旱、洪涝以及旱涝急转事件发生的可能性将显著增大。因此，总体来说，气候变暖将会导致有些地区发生更频繁、更强烈的暴雨、洪涝和干旱灾害。

尤其在2008 年以后，我国极端天气事件多发、重发，城市暴雨内涝发生频率高、强度大、范围广，城市暴雨内涝问题已经不再是区域性的特殊问题，逐渐演变为普遍性的全局问题。

中国气象局在2019年发布的《气候变化蓝皮书》中指出，从1961至2018年，中国各气象观测站点观测到的年累计暴雨日数（暴雨站日数）呈增加趋势，平均每十年增加3.8%。中国气象局国家气候中心主任宋连春研究员表示，气候变化背景下，“城市看海”的现象可能会随着气候变化的步伐不断增加。

比如，根据《自然》刊登的一项研究，到2050年，广州的面临城市洪涝风险损失可能达到GDP的1.32%，天津、深圳等沿海城市也可能蒙受较大损失。

再说城市与河流。

河流孕育了城市。河流与城市的产生、发展息息相关，河流为城市居民供应了用水资源，浇灌土地和为物资运输提供了便捷的通道。中国约有12.3亿人口居住在大江大河流域内，靠江河提供工农业、生活和交通用水。但长江、黄河、淮河、海河、珠江、辽河和松花江这七条大江在夏季暴雨下都相当容易泛滥。

而这七大流域中，半数人口和大部分财富都集中在贴近江河、易受洪灾的防洪保护区内。这意味着城市建设的土地大量侵占了水的空间，而为了侵占水的空间，就要进行河道的渠化和硬化，修筑堤坝，把河道变窄，把湖泊和湿地填掉，这样一来，土地的滞洪能力降低了，河流的自我弹性也丧失了。

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我们是帮凶吗？

在城市内涝中，我们起到了什么样的作用？

城市化进程的加剧是一把双刃剑。地表环境的变化在一定程度上促进了城市内涝的形成。

2020年7月17日，受持续强降雨影响，湖北省恩施城区大面积被淹。

首先，城市“热岛效应”加剧了水汽对流运动，鳞次栉比的建筑物阻碍了空气流动，促成了理想的成雨条件，增加了城市雨量。

其次，城市空气中的颗粒物含量比郊区大，更容易成云致雨。因此，在相同气候背景下，城市的雨量不仅比郊区的多，而且暴雨出现的频次也高于郊区，从而产生了城市“雨岛效应”。

再次，城市化进程中，钢筋水泥构成的不透水地表也让雨水更难以通过地面渗透，而绿地、农田、花园等的减少，使城市的自我调节能力也随之降低，内涝的问题只能更多地通过人工排水系统解决。

而且，不同于其他国家开始尽可能使用渗水地面，中国城市的不透水地表面积仍以每年6.5％的速度增长。这个过程还附带着湖泊和湿地等水生生态系统的减少、城市中本来有的天然排水系统被破坏。

以浙江温岭市为例，2007年至2009年，全市各类建设项目“合法”占用河道面积达59.75万平方米，年均近20万平方米。1995年至2009年，新老城区及其结合部各类占用河道面积达88.85万平方米，区域水域面积缩减了20.5%。

2002年，武汉市共有200多个湖泊，10年之后只剩下了160多个。其中，消失最快的是中心城区，新中国成立之初的127个湖泊现在仅余38个。

城市没了“弹性”，内涝就这样形成了。

除了城市化的进程影响，目前的城市建设“重地上而轻地下”之风盛行。

目前，城市各种建设的重要性总是优先于排水管网的设计。排水管网重修本身就是一个耗资巨大的工程，因为没有规划预留地，改造管道常常需要巨大的成本，自然就总被其他建设“排挤”。广州也是在1999年人均GDP突破3000美元大关之后，才开始加大河涌整治力度。

而在“十二五”期间，中国政府投入了4271亿元人民币用于城市污水处理和基础设施建设。“十三五”期间（2016-2020），中国计划再为下水道系统和污水处理设施投入5644亿元人民币。

巨大的投资是改造排水系统的其中一环，之后困难重重。

先说历史遗留问题。

中国污水工程的初期建设始于20世纪50年代，当时大多城市多采用苏联的设计理念，而苏联在排水系统建设方面更重视节约成本，导致大陆的雨水管渠设计流量整体偏小。改造这些排水系统，工程浩大。

中国大多数城市的下水道的排水量都是按照1年一遇的标准来设计。只有小部分地区达到5年一遇的标准。比如北京是每小时36毫米雨量，超过这一雨量，排水系统无法承担，路面就会出现积水，欧美、日本等国家规定的最低限一般为5年或10年。

再说近些年来的下水道建设。

中国72%的污水管网都是在过去15年里安装的，下水道建设规范并不成熟。2013年，住建部下发了《城市排水(雨水)防涝综合规划编制大纲》，对排水规划有了明确要求。比如，规定直辖市、省会城市等36个大中城市的中心城区能有效应对不低于50年一遇的暴雨，地级城市中心城区能应对30年一遇的暴雨等。

住建部还表示，要用5年时间完成排水管网的雨污分流改造，用10年左右时间建成较为完善的城市排水防涝工程体系。

然而，规划政策和法规的执行不力，让计划形同虚设。据排水专家介绍，2013年国家制定的排水和防洪建设规划任务在很多城市都失败了，比如在武汉，现有的排水设施甚至没有达到预定标准的一半。

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只能坐以待毙？

如何减缓城市内涝？

这是一个错综复杂的系统工程，涉及到规划部门、城建部门、市政排水部门、水务部门、环境保护部门、卫生健康部门等多个单位和机构。因此，结合工程措施、非工程措施和科技创新，多管齐下方能有效防治城市内涝。

一是工程措施。

城市一般有两套排水系统，一套是小排水系统，相当于雨水管道排水系统；另一套是大排水系统，主要是由城市内河、湖、水面、道路和调节构建物所组成的地表水系统，用以解决城市局部短时间内暴雨( 超过雨水管网设计排出能力，但没超过城市防洪体系最大负载) 的排水问题。

对于城市内涝的防治，我国现阶段主要集中在对小排水系统的设计上，受技术和资金限制，多采用雨污合流制排水系统，而对于用来防洪排涝的地表水系统的设计则是一片空白。

目前，全国上下正在开展城市体检和旧城改造。今年，住建部明确，要结合前期防疫情、补短板、扩内需调研工作，组织开展城市自体检，增加符合本市自身特色的指标，有针对性地查找城市发展和城市规划建设管理存在的问题。因此，结合城市体检和旧城改造，开展城市排水防涝、防洪工程的改造和升级换代。

二是通过非工程减灾措施。

城市防洪的非工程措施有国土空间规划等方式。通过国土空间规划提升城市防洪能力，国际上已有多起先进案例。

2012 年10 月29 日，纽约遭受飓风“桑迪”的袭击，在灾后重建的多种策略中，实施绿色基础设施被安排为头等优先级，因为绿色基础设施可以有效吸收径流、减轻洪涝风险。更重要的是，绿色基础设施可以解决管网排水能力这一遗留问题，并且有助于缓解海平面上升与海水倒灌问题。

纽约绿色基础设施综合规划既可以解决海平面上升、水质、强降雨、内涝问题，又可以带来提升土地价值、土地保护、本地就业、空气质量等附加利益。在美国，越来越多的社区投资兴建绿色基础设施( 例如路边生物滞留、生态树坑、透水铺装、渗透塘等) ，保证面源污染不会对河道产生冲击。这些技术的本质是相同的，都是可以吸收径流，同时可以减轻内涝。

我们也可以借鉴荷兰的经验。荷兰是世界有名的“低洼之国”，也是一个多雨多水的国家，约有1/3 的土地位于海平面以下，65％的土地面临洪水威胁。“流动城市”(Flow land) 是荷兰国家空间规划局(National Spatial Planning Agency) 在1997 年提出的2030年城市愿景之一。

“流动城市”旨在倡导在城市区域要“更多城市地表水”“给予水更多的城市空间”。其引入两套相互关联的线性系统——交通系统和地表水系统作为引导区域层面规划的核心结构。它以交通和水系统的流线作为规划的切入点，开创了一个全新的空间发展思路，并将水系统及其绿地生态景观作为一个重要且能够独立运行的城市网络系统来规划设计。

三是利用智慧城市助力精准防洪减灾。

科技创新成为现代城市治理的重要手段。智慧城市是城市发展的新兴模式，智慧城市以“绿色发展、环境治理、生态文明，进而实现可持续发展为目标，结合5G、大数据、云计算以及3S(RS、GPS、GIS)空间信息技术的支持高效完成海量监测数据的分析、预测、决策以及数据的可视化和动态实时发布，从而实现城市水务的“智慧”管理和“智慧”服务。

此外，作为智慧城市的操作系统，GIS 和BIM结合，很容易发现城市地下管网的薄弱点，从而模拟出改造方案。在做设计方案的时候，也可以通过气象部门提供的一些历史数据预测，用软件模拟相应地区的积水情况，在设计时采取相应改造措施。

在此领域，国产GIS软件平台MapGIS在常州、苏州、昆山、绍兴、余姚、乌鲁木齐等地排水公司都建设了排水信息系统。其中，常州市排水管理处排水管网信息系统获评住建部优质示范工程。

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持久战，怎么打？

面对城市地下地上雨洪设施建设、极端天气和大范围并且普遍性的内涝，我们也要清醒地认识到，城市内涝不是短期内能解决的。

2019年4月11日，西安小寨9万立方米海绵城市建设施工现场。

在国家政策层面，为积极应对全球气候变化，国家发展改革委、住房城乡建设部会同有关部门共同制定了《城市适应气候变化行动方案》。到2020年建设30个适应气候变化试点城市，典型城市适应气候变化治理水平显著提高，绿色建筑推广比例达到50%。到2030年，城市应对内涝、干旱缺水、高温热浪、强风、冰冻灾害等问题的能力明显增强，城市适应气候变化能力全面提升。

在实践层面，2015 年10 月，国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》。海绵城市就像一块海绵那样，能把雨水留住，让水循环利用起来，把初期雨水径流的污染削减掉，从而有效缓解城市内涝。

目前，由财政部、住建部、水利部三部门共同组成评审专家组评审的中国海绵城市试点城市共计30个，对这些试点城市，中央财政将给予专项资金补助，一定3年，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。

重点是要解决城市建设中的水环境、水生态和内涝问题。但是，目前效果还不能令人满意。

中科院院士、武汉大学水安全研究院院长夏军提出城市水循环要与城市给排水、治污和生态修复的城市绿色发展结合，要与城市联系的江河湖库的中等级别“海绵”以及城市互动的大江大河的“大海绵”功能相结合，采用系统思维、系统治理与城市经济社会可持续发展结合，增加城市应对全球变化和灾害影响的弹性，促进城市高质量的经济社会绿色发展。

参考文献：

1.刘勇, 张韶月, 柳林,等. 智慧城市视角下城市洪涝模拟研究综述[J]. 地理科学进展, 2015(04):494-504.

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3.李芮, 潘兴瑶, 邸苏闯,等. 北京城区典型内涝积水原因诊断研究——以上清桥区域为例[J]. 自然资源学报, 2018, 33(11):82-94.

4.陈倩云, 余弘婧, 高学睿,等. 当前我国城市内涝问题归因分析与应对策略[J]. 华北水利水电学院学报, 2019, 040(001):55-63.

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6.周宏, 刘俊, 高成, 等. 我国城市内涝防治现状及问题分析[J].灾害学, 2018, 33(003):147-151.

7.夏军院士：应对洪灾亟须改进治水思路.中国科学报.[2020-07-15]http://www.h2o-china.com/news/311487.html.

8.孔锋：新时代国家治理背景下中国城市内涝灾害风险治理：形势与原因、经验与难题、展望与建议丨澎湃新闻·澎湃号·政务2019-12-21.

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