大国、大局、大势——以人民为中心的城镇化中国道路
导
读
清华大学中国新型城镇化研究院系列专著《走以人民为中心的城镇化中国道路——中国城镇化大势与对策研究》于本月出版。本书从大国大势出发，系统分析了我国城镇化工作发展的主要成就、阶段特征、治理重点和存在问题，研判未来城镇化发展的主要趋势，在此基础上提出我国未来城镇化发展的核心思想，未来城镇化发展的重大战略、技术路径和政策建议。清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚教授为本书作序。
内容来源： 清华城镇化智库
“我国城镇化发展趋势”部分为章节精选选读
“大国大局大势”部分为尹稚教授为本书所做的序言
背景：我国城镇化发展趋势
总体判断：城镇化发展迈入中后期转型提升阶段
中国城镇化率在未来30年内将持续提升，将走向更高质量更可持续的城镇化道路。2016年我国城镇化水平达到57.35%，已赶超中等收入国家，迈入中后期转型提升阶段，但与发达国家相比仍存在较大差距。针对中长期内中国城镇化率的发展趋势，不同研究团队运用不同方法分别给出了预测。综合考虑世界城市发展经验、我国基本国情和现阶段城镇化发展趋势，我们认为中国城镇化率在2020、2030年将分别达60%、65%左右，2050年将超过70%（见表4-1）。
表4‑1 不同研究团队预测的中国城镇化率发展趋势
根据世界银行数据库关于城镇化率的数据分析，世界主要国家或地区城镇化率达到70％以后，由于发展条件的差异，将形成发展路径的Y型差异（见图4-1）。我们认为Y型道路的说法过于绝对，城镇化发展不是非此即彼的关系，中国正处于面向可持续发展目标的前进途中，结合对中国城镇化发展历程的分析及未来趋势综合判断，我们必将向更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向前进，达成2035年基本实现社会主义现代化、2050年把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的奋斗目标。
图 4‑1 2012年超过50%城镇化率国家的城镇化率与人均GDP散点图
资料来源：吴志强, 杨秀, 刘伟. 智力城镇化还是体力城镇化——对中国城镇化的战略思考[J]. 城市规划学刊, 2015(1).
大国：史无前例的城镇化进程
中国的城镇化进程为世人所关注由来已久，对于一个14亿人口的大国而言，即使我们把达到成熟城镇化水平的门槛设定在70%的人口城镇化率，这也意味着要实现近10亿人口命运的变迁，也意味着从今天算起到跨越这个门槛的那一天，中国城镇新增的人口数量还有近3亿的增量。这几乎等于美国的人口总量。假使我们用美国的城市建设模式（强度、密度不变），这是否意味着我们在未来的20-30年内要再造（或新增）一个美国的建造量才能进入城镇化的成熟期。在经济学家的眼里这无疑是一组令人兴奋的数据，意味着巨大的市场机遇，巨额的财富创造与分配和对一系列产业的巨大拉动机遇。所以在世纪之交时有人把美国的高新技术发展与中国的城镇化并称为21世纪全球经济增长的最大机遇也就不奇怪了。如此地域广阔、人口众多的大国进入到城镇化加速发展阶段，并在可预期的未来能创造出如此巨大的市场空间，这在人类的城镇化进程史上是史无前例的。
回顾全球城市化的历史，以英国工业革命为先导的第一次城市化浪潮发源于欧洲，欧洲主导发达国家的城市化进程虽早已历经70年基本成熟，但其它中等发达国家的进程尚未进入尾声。二战后美国进入城市化加速发展阶段，并用几十年时间迅速进入成熟期。欧盟的地域尺度和美国的地域尺度与中国的地域尺度是有得一比，而欧盟加上美国的人口规模与中国的人口规模才大体相当，所以从中国这个广域人口大国的客观条件出发去探索我们的城市化进程，恐怕也只有美国和欧盟的进程才是一个正常的参照系。
为什么要从规模（或尺度）的角度入手去谈大国的问题？其实这涉及到复杂世界的一些简单法则的研究成果。从巨大的都市地区到乡村，多层级不同规模的聚居点形成了整个人居系统，它是一个类似于生命体的复杂系统，而在对生命体的研究中有一个很著名的克莱伯定律（Kleibers law），即3/4次幂的规模法则（3/4 power scaling law）。形象地讲就是大象的体重是老鼠的104倍，但大象的新陈代谢率（生存所需的总能量）仅为老鼠的103倍。
这意味着当前以人均相对指标为核心，对国家、城市或任何经济体进行指标和排名所遵循的线性缩放思维是存在偏差的。事实上伴随着规模增大会出现系统性“附加值”奖励，这被称为“规模收益递增”或“超线性规模缩放”现象。意味着规模每增加一倍，就产生能量消耗25%的冗余（或称节约），也似乎意味着规模越大，人均数量越少，这被称为“亚线性规模缩放”现象。正如全球复杂性科学的大咖英国物理学家杰佛里·韦斯特（Geoffrey West）所言，“规模和规模缩放是高度复杂、不断进化的系统的通用行为的主要决定因素。”有趣的是大名鼎鼎的霍金在2000年被记者问到从20世纪的物理学世纪进入到21世纪的生物学世纪，他有什么看法时，他回答是“我认为21世纪将是复杂性的世纪”。
所以本书谈的大国概念是面对生物学世纪，面对复杂性科学世纪的大国概念。当下这只是个开始，如同生物学关注正常鼠类平均每年每克身体组织所产生的肿瘤数量远超人类，而鲸类则几乎不长肿瘤一样。我们也会关注人类个体生存只需要90瓦特/天的能量，为什么支持一个普通人在美国生活所需要的能量会骤增到1.1万瓦特/天？从生物到社会动物的转变，其新陈代谢的大部分能量与我们发展所依赖的城市、乡村、公司、集体的建构有关，也与我们日益增长的物质、精神需求有关。
21世纪的城市议题是复杂的和非线性的，相信“自组织”、“涌现”（或称“系统集体效益”）、“造应”与“进化”、“系统韧性”、“创新”与“奇点循环”等一大堆新词汇会出现在复杂科学时代的人居科学中。当把以城市为代表的人居环境看成一个个封闭系统时，输入的能量在被利用或转化过程中，熵一定是趋于增大的，因此某种程度的混乱是不可避免的。生命体的生老病死也与之相关，但我们会看到种群生命的延续远超个体生命，而物种的生命周期更是数以亿年计算的。城市社会会在大国环境下或在更大尺度的全球化环境下“不朽”和“永续”吗？这其实是个很严肃的复杂性科学的议题。
大局：渐明晰的空间战略大格局
下面聊聊大局的话题，中国的城镇化有过空间战略格局的思考吗？可以讲从国民经济第一个五年计划时期就有，也可以讲直到全国主体功能区规划出台才真正有。之所以这样讲是因为在很长的一段时期内中国的工业化与城镇化是“两层皮”的。前者从一五时期就被给予了强烈的关注，而后者只在一五时期与工业化进程有过一段至今被规划前辈津津乐道的“蜜月期”。而随着三年困难时期的到来和文革浩劫的降临二者渐行渐远。而在这一段政治动荡时期中，以工业化为核心的经济出现大起大落而导致的城市就业的极度不稳定也使得“城镇化”这个词汇在中国的政治语境中有了悲剧的色彩。而农村作为劳动力就业和宏观经济的稳定器的作用被放大了。
记得80年代我在清华读书时看到的谈论城市化的第一本小册子是中国城市规划设计研究院情报所编译的，总的基调是发达国家在走向现代化的进程中会经历“城市化”过程，这个过程是喜忧参半的，推动经济的同时也会带来各种“城市病”。在当时的背景下，还混杂着这条路径究竟是“姓社”还是“姓资”的讨论。显然在改革开放带来的爆发式的工业化进程中，“城市化”的议题并没有明确的导向。所以我们为从农村剩余劳动力进城务工创造了一个新词汇叫“农民工”，这种放任城镇化进程滞后于工业化进程的制度设计所产生的后遗症至今还在产生影响。
严格地讲真正把城镇化进程当成中国国家现代化的必经之路是党的十八大之后才得以明确的。尽管改革开放的巨大成就离不开深圳、浦东的平地崛起；离不开大量新城、新区的急速建设。但在此之前这些建设往往是工业化进程、开放进程的衍生品。而人的城镇化往往远滞后于经济空间载体的扩张。党的十八大是个新的开端，党的十九大的方针则更强化和延续了这个进程。虽然议题的顺序还不很容易理解，但梳理后发现，空间战略的大格局已渐渐清晰。
全国主体功能区规划确定了全国“19+2”城市群格局，这是未来中国城镇化进程的主体形态，也是首次站在生态文明时代的视角讲清楚了这块国土上人工环境与自然环境的关系。相对划定了前者的增长边界和后者的保护底线，回答了人口大国如何实现有限国土面积上的永续利用、可持续发展问题。但这个主要载体是工作抓手吗？有的地区是，有的地区（或划入其中的大部分地区）不是，通过大数据对“19+2”城市群各级聚集点的关系进行分析，会看到中国目前真正具有城市群特征的只有长三角城市群和珠三角城市群，连我们一直呼唤的京津冀城市群都尚且处于发育很不充分的阶段。
那么比城市群培育差一个阶段的空间形态是什么？是都市圈。它在实践中的定义是以中心城市为核心，一小时（也有人认为可放大到2小时）通勤距离所覆盖内，与周边具有紧密人口经济关联的中小城市组成的一体化地域空间组织。分析结果显示全国有三十几个具有发展都市圈潜力的地区。有单一中心城市支撑的，也有“双黄蛋”的，还有“三黄蛋”的。这是一个人口、资本、物流等等要素联系更为致密的区域，也是中心城市职能能够有效疏散、缓解大城市病的区域。所以讲“大中小城市协同发展”，当下应重点关注都市圈这个圈层（更高阶段可以关注城市群）。特色小镇建设也离不开这个圈层，乡村振兴工作的“半壁江山”也应在这个圈层（另一半是边远农村的脱贫问题）。
都市圈的发展是由中心城市带动的，那么中国的中心城市是多了还是少了呢？我们的研究结论是太少了。与美国、欧盟这种地域尺度进行比较研究，中国能够担当国际竞争职能、国家区域职能及特定专项职能的中心城市要搞它三十几个才够用，发展才能更加均衡，在国际博弈中才能更安全、更耐造。
当前这个空间大格局基本确定了，发展中的抓手也就有了，还要有与之匹配的一系列交通、能源、环境等等支撑系统的配套。这个超级链接的体系才能更便捷高效、更环境友好地运转起来。
大势：以人民为中心的城镇化道路
最后谈谈人民城市这个大趋势。对这个问题的思考是从我主持北京市副中心投标方案时开始的，当时清华同衡团队的设计主题就是“推动中国城市进入人民时代”。一方面党的十八大之后就确定了以人为核心推进中国新型城镇化的战略，本轮国家新型城镇化规划中最大的突破也是破除了人进城的门槛。从土地的城镇化、空间的城镇化走向实实在在的人的城镇化。“推动”，特别是由政府推动这样一个进程也是中国特色。
从全球的视野看，所有经历过城镇化进程的国家，也都经历过城乡二元化的发展阶段，都有从农村转移出来的剩余劳动力转化成城市的“新移民”（NewComer），进而成为新市民的进程。但中国的特殊户籍制度长期以来对这一过程设置了太多的门槛。所以解铃还须系铃人，拆门槛的事也只能由政府通过制度改革来推进才能有成效。应当讲第一轮国家新型城镇化规划的实施在这方面的成效是十分显著的。另一方面，也应当看到问题并没有完全解决。城市不能成为一个巨大的黑洞，人才、资本、科技、文化流入城市，还要能流出来，否则农村因资源缺失而出现的凋敝现象还会继续加剧。如何建立良性的城乡之间各种能量和资源的双向流动机制，实现追求更美好生活进程中对“全体人民”的“全覆盖”还需要更多的努力。
还有“全面需求”的满足问题。我们总讲城市让生活更美好，这是个理想。但在现实中，我们感受到的是各种“难”，入托难、上学难、就医难、出行难等等，不一而足。这反映出虽然大家有进城追求美好生活的诉求和意愿，人口集聚水平的提升也能带来“红利”，也能创造更大规模的物质财富和举世瞩目的物质空间。可如果人的健康、舒适、便利、代际提升等等这些最基本的诉求不能得到很好的满足，那么城镇化的进程为了谁就是个问题了。
全球的城市发展经历了神权的时代、皇权的时代、资本的时代，中国改革开放40年的城市发展也表现出鲜明的资本时代的特征。均质化、千篇一律的面貌；阶层分异下的空间品质分异；空间的交换价值吞没真实的使用价值和文化寄托；强势利益集团侵害公共空间、公共利益。如果世界上资本主义的“模范”城市可以用经济上的市场化和社会治理上的“社会主义化”来表征的话，我们今天的城市缺少的是后者，这是十分值得反思的问题。所以“以人民为中心的城镇化中国道路”和“以人民城市的理念引领城市转型升级”才会成为本书的重要章节之一。这是大时代的呼唤与需要，也是全体人民的基本诉求；这是中国治国理政的核心价值观所在，也是十分具体的空间权益建构与分配的落实。
小彩蛋
就是这本书啦~
清华大学中国新型城镇化研究院系列专著
《走以人民为中心的城镇化中国道路——
中国城镇化大势与对策研究》将于本月出版
编委简介
主任：
尹稚，清华大学建筑学院教授，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长，清华大学城市治理与可持续发展研究院执行院长，清华大学生态规划与绿色建筑教育部重点实验室主任，中国城市规划学会副理事长。
副主任：
卢庆强，清华大学中国新型城镇化研究院研究员、院长助理；北京清华同衡规划设计研究院副总规划师
吴唯佳，清华大学建筑学院教授，清华大学建筑与城市研究副所长，首都区域空间规划研究北京市重点实验室主任，住建部城乡规划专家委员会会员，中国城市规划学会常务理事。
李强，清华大学社会学系教授，兼任清华大学民生经济研究院院长、清华大学当代中国研究中心主任等。
杨永恒，清华大学公共管理学院副院长，教授，清华大学中国发展规划研究院执行副院长，清华大学政府和社会资本合作研究中心执行主任。
顾问：
孟庆国，清华大学公共管理学院教授，清华大学国家治理研究院执行院长、清华大学电子政务实验室主任。
孟延春，清华大学公共管理学院副教授；北京市行政区划研究会常务理事，北京市城市管理研究会理事，北京市行政法学研究会理事。
宫鹏，清华大学理学院院长，地球系统科学系主任，教授，清华大学中国新型城镇化研究院副院长，清华大学中国城市研究院院长。
王晓东，北京清华同衡规划设计研究院副院长；中国城市规划学会控制性详细规划学术委员会副主任委员；中国城市规划协会注册规划师管理委员会委员。
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新书目录
第1章 前言
1.1 研究目的和任务
1.2 研究立足点和指导思想
第2章 全球城镇化发展趋势、理念及影响
2.1 全球主要城市化地区城镇化进程及经验教训
2.2 全球新型城市理念
2.3 全球城市化发展趋势
第3章 我国城镇化发展阶段特征、治理重点和存在问题
3.1 我国城镇化发展主要成就和阶段特征
3.2 我国城镇化治理政策特征
3.3 我国城镇化发展面临主要问题判断
第4章 我国城镇化发展趋势
4.1 总体判断：城镇化发展迈入中后期转型提升阶段
4.2 人口总量出现拐点，老龄化加剧，中等收入群体不断壮大
4.3 人口流动趋势放缓，呈现就地就近流动、城乡双向流动等新趋势
4.4 城市群成为中国城镇化的主要载体，城镇人口向（特）大城市（地区）与县（市）域两端集聚趋势仍将持续
4.5 新型城乡关系初步显现，城乡土地制度、要素流动和城乡社会正在经历深刻变革
4.6 高度紧张的资源环境约束和人地关系矛盾将进一步加剧
4.7 科技创新和技术变革深刻影响城市格局和重塑城市空间与运营系统
第5章 我国城镇化模式升级
5.1 一条道路：以人民为中心的城镇化中国道路
5.2 核心理念：以人民城市理念引领城市转型升级
5.3 六大升级：实现"六个更加注重"的转变提升
第6章 我国城镇化准重大战略和技术路径研究
6.1 建立公平、繁荣、可持续的综合指标体系
6.2 完善国土相对均衡和空间管控体系
6.3 构建大中小城市协调发展的城市格局
6.4 推动人民城市发展新范式
6.5 推动乡村全面可持续发展新范式
第7章 我国新时期城镇化发展的重大政策建议
7.1 空间治理新体系：国家空间立法、空间规划和空间治理机制
7.2 区域差别再平衡：构建相对均衡和区域协同的国土空间格局
7.3 城市发展再平衡：构建中国版人民城市新范式
7.4 城乡差别再平衡：促进城乡要素双向流动和乡村振兴
7.5 治理体系新平台：建设数据驱动的多目标智慧决策系统
附录：相关案例汇总
1.1 国土级和区域级空间规划战略经验借鉴
1.2 关注城镇化质量的发展范式经验借鉴
1.3 空间立法经验借鉴
1.4 国外研究机构及学者对中国城镇化的关注重点
参考文献
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我国城镇化重大战略和技术路径研究
1.1 建立公平、繁荣、可持续的综合指标体系
1.1.1 质量内涵
公平、繁荣、可持续的城镇化围绕人的全面发展作为核心，围绕支撑人的全面发展所需的各要素构成，形成：绿色生态友好、创新高效发展、社会和谐包容、服务保障全面、城乡空间优化、多元文化完善的综合评价体系，引领未来中国城镇化进程的推进。
“绿色生态友好”强调城乡生态格局不断优化，水源、空气和土壤更加洁净；主要污染排放物得到有效控制；生产生活过程中废弃物得到循环利用；引导经济发展、城市建设过程中资源低耗与节约集约。
“创新高效发展”强调通过技术创新等手段提高经济活力，优化产业结构；城市创新能力不断提升、创新创业环境不断完善；创新发展提升就业吸纳力，提升城乡居民的收入。
“社会包容和谐”强调城镇发展要以人为本，提高城镇对人口的吸纳和集聚能力；强调有序推进农业转移人口市民化进程，保障人口的自由迁移；强调社会治理不断完善，社会环境公平法制，公众参与程度显著增加，治理手段智慧高效；城乡文化多元包容，城乡社会道德风尚进一步弘扬，城乡文脉得到有效传承。
“服务保障全面”强调社会提供均等高质的公共服务，保障农业转移人口在城镇的公共服务；缩小城乡公共服务的差距，优化城乡公共服务差距，包括教育、医疗、养老、社会保障、社会救助、职业技能培训等各方面的公共服务。
“城乡空间优化”强调城市群协调一体，大中小城镇结构更加合理，村镇空间整洁优美有特色；城乡城市交通支撑和服务水平不断提高，城乡居民交通出行舒适便捷和畅达有序；城乡市政公用设施建设不断优化；城乡更加安全有韧性。
“多元文化完善”加强文物保护利用和文化遗产保护传承，强调城乡文化服务和文化产品更加丰富完善；根植地域的城乡文脉得到有效传承；良好的城乡社会道德风尚进一步弘扬。
1.1.2 评价体系
建立具有中国特色的新型城镇化质量评价指标体系，引导城镇化工作推进的方向，并对城镇化推进工作进行绩效考评。
明确引导型指标和考核型指标。评价指标要综合考虑城镇化的质量、城镇化的推进效率以及城乡之间的协调程度，设置引导型指导，指引城镇化的发展方向。将一些受政府政策直接影响的指标列为约束性指标，用来考核评价地方政府推动城镇化进程的政策绩效。以指标实施绩效的评估考核督查，每一个考核型指标的选定，都必须以清晰的导控意图和管理要求为基本出发点和落脚点，实现什么政策导向和意图，政策效果预期是什么，如何实施、评估、监督和考核。
指标的确定和考核，必须以清晰的价值观为引领。切实贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，遵循全面可持续城镇化模式的核心内涵。指标的选取应紧扣国家最关心的新型城镇化进程的主题，反应未来新型城镇化的引导方向和调控目标。
坚持突出重点、有限目标、注重实效的原则，限定指标的数量。评价选择最能体现城镇化内涵的核心指标，而不是穷尽所有与城镇化进程有关的指标，避免面面俱到。
指标体系应区别基础性指标和个性化指标。基础性指标，是每个地区必须要遵循的；个性化指标，则是结合区域和城市的特殊性问题，结合特定的发展意图和要求，根据需要可自行增加。
评价指标的选择要具有现实可操作性。从统计业务实践出发， 着眼不同区域、地理、人文、经济、社会、民族等差异性，在剔除区域个性特点、无法量化内容、获取难度大、不通用、省市县乡镇不同级别的城镇建设的指标基础上，尽量选择具有代表性和综合性强、便于数据处理和分析的共性指标，构建反映城镇化质量的统计指标评价体系。
一级指标设定基于对全面可持续新型城镇化的内涵解读，二级指标是基于内涵目标的细化，三级指标是具体的统计性指标，为二级指标的量化提供基础数据分析和计算支撑。
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头图为编辑自加，来源于Unsplash
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