个税制度改革将要加税，税收起征点提升空间有限

 

个人所得税改革关系到每个人的切身利益，随着税改步伐的加快，个人所得税改革有望加速推进。起征点能否提高，房贷利息、二孩等家庭负担能否纳入抵扣，将成为本轮个人所得税改革的最大看点。对此，证券时报记者采访了华夏新供给经济学研究院院长贾康和北京大学法学院教授刘剑文，希望通过他们的讲解，厘清改革的初心和全貌。

仅聚焦工薪的税收，无法体现公平

记者：税制改革的指导思想是稳定税负，优化结构，扩大税基，理顺分配关系。而个税发挥的主要是调节收入分配差距的作用。在您看来，本轮个税改革应该侧重哪些方面？

贾康：迫切需要进行综合与分类相结合的个税改革。建立以综合与分类相结合的个税税制目标早已明确，在此目标下，按照宽税基、严征管、体现量能纳税的原则，中央曾提出以“总体设计、分步实施、创造条件、加快推进”的思路实施个税改革。

“宽税基”是指应尽可能将个人（家庭）所有收入，包括货币性和非货币性的收入均纳入征税范围。对纳税人，应尽可能覆盖除低收入者之外的全部社会成员。“严征管”是依法征税、应收尽收之意，这是一种保护老实人、约束偷漏税行为、打击逃税者，培养诚信纳税文化的长效机制。“体现量能纳税原则”就是考虑根据实际支付能力来设计税制，这需由收入和支出两个因素的通盘考虑来决定。

从近期看，应尽快在立法过程中启动个人所得税法的新一轮修订，同时积极创造条件，为未来深化改革奠定基础。

刘剑文：本次个税改革的最核心内容，就是按照十八届三中全会的要求，建立综合与分类相结合的所得税制度。这一制度的建立，是基于收入公平分配改革、量能课税和优化我国税制结构的整体考量。

我国以往的个税改革主要涉及工资薪金所得费用扣除标准的调整，其余的征税项目基本未纳入调整范围。按照该模式征收个税，其调节收入分配的功能十分有限。如果个税征收仅仅聚焦在工薪所得层面上，对那些收入多元的个人更有利一些，但难以体现税法公平原则。这种个税征收方式可能给逃税提供可乘之机。

因此，不能独立地看待个税改革，本轮个税改革要站在整个税制改革的宏观层面去思考，即要优化税制结构，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。本轮个税改革要放在综合与分类相结合的税制模式的总体框架下去设计具体方案。

个税改革客观上起到加税作用

记者：有观点认为，个税已沦为工资税，并且全国交个税的人只有3000多万，占人口总数的比重不到3%。对于综合征收个税，您认为存在哪些难点？有没有解决办法？

贾康：我国个税税制目前还很不完善，导致其不但没有起到很好调节收入分配的作用，没有很好贯彻税收的公平原则和量能纳税原则，反而带来了不公平，甚至导致“逆调节”。

主要问题：一是，没有把个人所得全部纳入征税视野；二是，同类收入往往适用不同的计税方法和税率；三是，同类所得往往适用不同政策。有些规则和政策已然忽视了个人所得税制设计的基本原则（量能纳税原则），税负既与所得类型无关，也与所得者状态无关，税负甚至被一些无关紧要的因素所决定而大相径庭。目前征收中可以低成本地依靠“代扣代缴”方式并施加了超额累进调节机制的，就是工薪收入。与此同时，我国个税国民覆盖率确实很低。

经过多年发展，我国家庭或个人的各类收支、信用信息已经相对完备，中国政府部门信息化具有后发优势而有望走在世界前列，但这仅是可能性。现在最需要做的，是为今后实行综合征收，打破部门利益局限、实现信息有条件共享和使用创造条件。因此，建议由国务院牵头，以各相关职能部门数据信息为基础，建立包括个人基本信息、财务以及信用信息的大数据库平台系统，为个税改革创造技术支撑条件。

具体实施方面，纳税主体上可以先从以个人为申报单元，逐渐过渡到由纳税人自主选择个人或家庭为申报单元的申报模式。综合起来的部分，采用超额累进税率。税率设计原则是简化征管且保证税率的有效性，降低低中端人群实际税负而适当抬高高端人群实际税负。具体征管上，可考虑未来以年为纳税时间单位，实行源泉扣缴与自行申报相结合，年终汇算清缴，多退少补。

刘剑文：个税税制改革要解决的第一个问题就是确定纳税主体，可以考虑采取以家庭为纳税主体，或者采取纳税人自愿选择以个人还是以家庭为主体的纳税方式。

其次，还应当合理、科学地确定哪些收入是作为综合类收入，哪些是分类收入。工资、薪金所得，劳务报酬所得，财产转让所得，承包经营、承包承租经营所得等收入可以考虑纳入综合征收范围。

再次，还应当考虑合并税率档次，增大税率级距，扩大税率适用范围。例如，合并工资薪金所得税率档次，由七级调整为五级或者六级。同时，保留目前最高边际税率为45%，以加强对高收入者的调整力度。

个税改革后整体税负是增加还是减少不好一概而论。应该是结构性的变化，不是单纯的加税或者减税的问题。不过，随着综合与分类相结合所得税制度的实行，从总体上看，个税改革征收面广了，客观上可能起到了加税效用。因为在分类所得税制背景下，有人有多种收入可能均达不到费用扣除标准而不纳税，但改为混合所得税制后，收入综合在一起就超过费用扣除标准而要纳税了；同时，以往纳税少的人因综合收入就要适用更高级次的累进税率而比以往缴纳更多的税。

税制改革应以保护纳税人权利为中心，纳税人总体税负不应增加。如何解决这一问题，应当将个税改革与增值税、消费税等间接税改革结合在一起考虑，就是说，如果个税改革增加了纳税人的负担，就应当通过降低增值税、消费税等间接税税负，让纳税人得到更多实惠，实现直接税与间接税一体化的改革。

向综合与分类相结合的混合模式改革，必须建立起个人税收信息系统和个人所得申报制度。可以参考西方国家的制度，建立起个人经济身份证制度，并将税务号码与社保号码挂钩，提高纳税人申报的积极性。

除了部分所得综合纳税之外，“抵扣”也将成为此次个税改革一项核心内容。

房贷利息、二孩养老等负担等应纳入抵扣

记者：近期，有关房贷利息抵扣个税的呼声比较高，但也有一种声音认为，若实施这一政策，有可能继续助推房地产价格泡沫，对此您有何看法？

贾康：房贷利息抵扣个税是我个人作为学者的一贯主张。官方信息中对此也有口风，应当列入新一轮个税改革内容而得到立法确认，但目前尚没有明确的时间表。

所谓房贷利息抵税，是指在计征个税时，先将房贷“月供”中的利息作为税前减除项扣除，对扣除后的收入部分课以个税。也就是说，在计算个税应交多少时，房贷的利息部分是不计入应纳税所得额的。这样有利于配合发展住房消费信贷，使社会成员中的收入“夹心层”和中等收入阶层得到实惠。有人担心这会助推有钱人多买房增加房市泡沫，但不要忘了现阶段我国有房地产过热风险的城市，人们购买第二套住房时，按揭的首付已提高到70%，第三套则已完全不提供按揭，怎么会由此而带来大量泡沫？所以这种配套政策是可以合理匹配来防范泡沫的，不应由此视角否定“利息抵个税”。

另外，对于如何抑制房地产价格泡沫，我认为特别需要注意制度建设长效机制，应该加快房地产税立法。一线城市以及一些热度高的二线城市，其实已经具备开征房地产税的条件。房地产税会有助于当地引导市场预期，防止房价过快上涨形成泡沫。

刘剑文：抵扣是在个税改革中一直倡导的，也是应该综合考量的。根据家庭老人人数考量的养老负担，以及房贷利息等都应纳入抵扣。此外，考虑到税收优惠是鼓励二孩更加公平持久的方式，因此二孩负担也应该纳入抵扣。

个税起征点提高空间有限

记者：截至目前，已连续五年没有修改过个税起征点，但物价逐年上涨。本次个税改革，舆论对提高个税起征点的呼声很高。一些学者主张不能单独地、简单地提高个税起征点，那么通过什么样的改革才能达到再分配的“抽肥补瘦”？

贾康：单一维度地过度关注提高个税起征点问题，将会误导我国个税改革。个税起征点仅是诸多税制要素之一，没有其他税制要素的配合，将难以优化实现个税税制的整体效应。中央关于个税改革的指导方针在历年历次文件中始终以“综合与分类相结合”为方向，即先把11个分类中可综合的部分归堆，施加超额累进税率，这才是调整起征点时应考虑的大前提。

个税起征点规范的说法为“工薪所得减除费用标准”，体现劳动者基本生计所需、为维持劳动力再生产的基本必要支出。我国目前工资薪金标准家庭费用扣除标准既超过全国城镇标准家庭基本生活支出，也超过数据最高地区的平均支出水平。据此可以得出结论：在现行个税制度框架下，我国个税起征点不算太低，随物价变动有所调整当然应纳入配套设计，但提高空间有限。关键是应一并考虑设计针对家庭赡养负担、住房按揭利息负担等的分类专项扣除。

刘剑文：按中央的精神，提高个税费用扣除标准应当不是未来改革的重点，本轮改革提低、扩中、调高，大的方向还是很清楚的。个税费用扣除标准的提高应当是适度的。

个税改革时间表仍不确定

记者：有消息称，个税改革方案去年底已经上报国务院，财政部官员也表示要不顾一切推进个税改革，您展望一下这项改革的前景，是否有可能年内成行？

贾康：这项改革意义重大。个税税制完善本身，便是政府制度供给的重要组成部分。个税在税收法定框架下参与再分配，给政府依法在再分配环节发挥作用提供了有力的制度型调控工具。

从中长期看，通过改革完善个人所得税制，使收入增长中更多的国民成为纳税人，使其充分认识自己作为纳税人的责任和权利，强化其监督政府民主理财的意识，进而加快推进我国政府民主理财、法治理财乃至我国民主化进程，既有必要，也是必然。

个税改革是战略层面上的重点选项之一，早已列入了财政配套改革方案作为必须完成的任务。通过个税改革，将会提高直接税占比，进而降低间接税占比，对于建立以所得税和流转税双主体税制结构、以个体或家庭为主要纳税人的现代税制具有举足轻重的作用，对于实施供给侧结构性改革、提升经济活力与质量，具有重要的配合作用。但个税改革推进的时间表，现在并不清楚。

刘剑文：社会十分关注个税改革方案。个税改革方案还要更多听取社会意见，凝聚共识。当然，法律的修改有一个过程，因此很难说年内一定能成行。但我相信，不会要太长时间，会实现大家的期待。

背景资料：个税改革历程

●1980年9月，个人所得税法颁布，征税对象包括中国公民和中国境内的外籍人员。个税适用超额累进税率，同时规定了800元为个税起征点。征税内容包括工资、薪金所得、经营所得以及其他的各类规定的收入和报酬。由于当时国民收入普遍未达到800元起征点，个税主要针对外籍人士。我国的个税制度至此方始建立。

●1986年，为了有效调节社会成员收入水平的差距，国务院发布了城乡个体工商业户所得税暂行条例，同年9月颁布了个人收入调节税暂行条例，上述规定仅适用于本国居民。内外双轨的标准由此产生。

●1994年，在合并原有三个对个人征收的税种后建立了我国现行个税制度，在国内实现统一的个税制度，但这也只是形式上的统一。

●2003年，党的十六届三中全会明确提出了个税的改革目标，即实行综合与分类相结合的个税制度。

●2005年，第一轮个税改革落定，其最大变化就是规定从2006年1月1日起，个税费用扣除额从800元调至1600元，同时高收入者实行自行申报纳税。

●2008年，在个税第二轮改革中，个人工资、薪金所得减除费用标准由1600元/月提高到现行的2000元/月。

●2011年，人大常委会决定，从当年起个税起征点从2000元提高到3500元，并将工薪所得9级超额累进税率缩减至7级。高收入者实行自行纳税申报办法。

●2013年，党的十八届三中全会提出“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”。

●2016年，党的十八届五中全会再次指出，为了缩小收入差距，要“加快建立综合和分类相结合的个人所得税制”。

此外，居民储蓄存款利息个人所得税（简称利息税），新中国始征于1950年，当年颁布的《利息所得税条例》规定，对存款利息征收10%（后降为5%）的所得税。1959年利息税停征，1999年11月1日再次恢复征收。2007年将储蓄存款利息所得个人所得税税率由20%调减为5%；2008年暂免征收储蓄存款利息所得个人所得税。2010年，对个人转让上市公司限售股取得的所得征收个人所得税。

（实习编辑：李萌）

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