解局丨难民危机凸显欧洲一体化困境

 

◆ 欧洲腹地国家不帮边境国家缓压力，边境国家任由难民自由流动

◆ 越来越多的国家恢复边境管制，可能推动难民由感恩转向敌视，撕裂欧盟内部团结

作者单位：中国人民大学国际关系学院

一艘搭载难民的船只近日在地中海失事，联合国难民事务高级专员公署引目击者证词说可能多达500人溺亡。这一惨剧又一次刺痛了社会公众的神经。自去年9月叙利亚3岁男童小艾兰浮尸土耳其海滩以来，难民问题一直是全球关注的焦点。媒体的持续报道让越来越多的人了解到西亚北非动荡国家人民的苦难遭遇以及逃亡路上的种种艰辛（←点击蓝字看一组关于欧洲难民的图片报道）。

▲当地时间2015年8月11日，希腊科斯岛（Kos），一艘挤满叙利亚难民的小船在科斯岛附近引擎失灵，飘荡在土耳其和希腊之间的爱琴海域上。

与此同时，持续增长的难民数量也让欧洲国家陷入困境，因担心难民涌入可能产生的负面影响而在接收与拒绝难民之间踌躇不决。如何妥善处理如此错综复杂的难民危机，成为摆在欧洲国家面前的一个重大而紧迫的难题。

欧美对当前难民危机责不可卸　　难民潮不仅是人道主义问题，它也是地缘政治问题。此次难民潮中进入欧洲的难民主要来自西亚北非地区的叙利亚、阿富汗等国。难民危机毫无疑问是这些国家内部政治秩序危机的反映。但深层次看，内部危机深受外部国际环境的影响，与地缘政治斗争密切相关，在相当程度上也是西方大国政治博弈的产物。

在殖民主义时代，法国、英国等对西亚北非国家实行殖民统治，全凭武力和私利扩张势力范围，罔顾地方宗教、文化、地缘等因素搞分而治之，负面影响延续至今。冷战时期，这些国家的国内秩序、区域秩序随着美苏力量消长而变化，各种军事化、半军事化力量活跃至今。

冷战结束后，西方宣扬“人权高于主权”，鼓吹“新干涉主义”，把干预其他主权国家内部事务合法化，打着“民主”的幌子任意插手他国内政，加剧了多民族国家的解体，原被政治强权压制的许多地方民族主义力量迅速崛起，演化出各种各样的内部冲突。

“9·11”事件后，美国等西方国家在阿富汗、伊拉克发动了两场局部战争，极力推行由其主导的国际秩序。西亚北非地区的“阿拉伯之春”颜色革命，导致很多国家领导人的世袭执政地位受到严重威胁或被推翻。但原政权解体或失控后，并没有兴起美欧所希望的民主政体，反而沦为“失败国家”或“准失败国家”，不能提供基本的社会政治秩序。“代理人战争”愈演愈烈，甚至导致“伊斯兰国”这样的极端宗教组织趁机坐大，制造屠杀。国民生存环境严重恶化，绝望之余只得背井离乡，踏上逃亡之路。美国有两个大洋的天然屏障难以跨越，欧洲却由于地理位置接近，又被“蛇头”宣传为视善待难民为道德责任，于是大批难民涌入。

　　由此可见，虽然不能美化西亚北非地区的原有政权，但欧美国家无视当地历史、宗教和民族文化特点的粗暴颠覆、对原有政治生态结构的破坏，无疑是这次难民危机最重要的外部因素。另外，欧洲一直以人类文明前卫自诩。法国大革命以激烈的流血抗争，树立和捍卫了自由、平等、人权等现代价值观念，并由此传播到整个欧洲乃至世界各地。二战以后，西欧国家强化了一套基于普世人权的“欧洲价值观”或“欧洲精神”，包括开放市场、透明政府、开放边界、文化多元、人人享有基本权利、保护少数民族、不歧视外国人等，集中体现在1951年联合国《关于难民地位的公约》等文件中。欧盟自视为以这些所谓普世价值为基石的现代共同体的典范。面对现在的难民潮，如果见死不救，显然违背了其标榜宣扬的价值观，使其陷入道德困境，也会大大损害其软实力。就此而言，接收安置难民，欧洲国家有法理和道义上的双重责任。凸显欧洲一体化的困难和危险面对潮涌而至的难民，欧洲国家一直在人道主义和国家利益间权衡挣扎。顾虑与担忧是显而易见的，比如

救助难民将增加经济负担、挤占社会资源、压缩公民福利；

难民可能滞留本国而无法遣返，可能因宗教信仰、民族文化等的差异造成社会矛盾；

恐怖分子、极端分子可能以难民身份混入，威胁国家和社会安全等。

特别是在巴黎“史无前例”的恐怖袭击事件、科隆跨年夜性侵事件、布鲁塞尔空袭事件等的阴影下，不少民众对难民的怜悯开始转向愤怒、恐惧和猜忌，一些热点地区甚至风声鹤唳。

因此，许多国家在难民问题上持观望和拒斥态度，本着国家利益至上的原则自保，希望他国多担当而自己置身事外，不顾及欧洲共同利益和未来。　　由于地理位置、文化传统、政治经济形势不同，欧盟各国在对待难民问题上的差异现实存在。意大利、希腊等国地处欧盟边境，是难民进入欧洲的第一站，根据《都柏林公约》，难民事务首先应由难民第一入境国负责处理，包括难民的救援、接待、注册、审核相关文件以及遣返等。但这些国家受财力等因素所限，无力做好难民的救援和安置工作。由于边境国家经济相对落后，难民的最终目的地是经济富裕的欧洲腹地。但身处欧洲腹地的国家基于各种担忧一开始并不愿分流难民。腹地国家不帮助边境国家缓解压力，边境国家就任由甚至鼓励难民自由流动。

这样，一方指责袖手旁观，另一方指责不加管控，各国对难民多是推卸责任、消极应对。

危机以来，欧盟就难民问题进行过数次讨论，但因成员国利益差异大，很难达成共识、形成统一解决机制。随着难民数量急剧增加，日益严重的事态和高压的舆论迫使欧盟各国共同应对，探讨制定解决方案。

去年9月，欧盟内政部长会议在布鲁塞尔以“多数票”（不是之前协商一致的表决机制）通过了分配12万抵欧难民的方案。在意大利、希腊这样的欧洲第一线国家，设立了统一的接待安置站，难民正式进入欧洲之前就要接受审查，被确定为真正难民后再经过内部统一的摊派体系分配到各个国家。随后，欧盟与土耳其就共同应对难民危机达成合作意向，今年2月正式同意向土耳其提供30亿欧元援助款，这笔钱的目的是把难民“堵”在欧洲大门之外。部分欧盟和巴尔干地区国家领导人签署了解决欧洲难民问题的17项协议，包括建立人员流动信息交流机制，在未通知邻国情况下不得将难民转移他国，向难民提供更多临时庇护场所等，加强边境管控和打击人口走私等。但这些举措和协议的执行和效果尚需时日，在整个欧盟范围内重新安置难民的机制还远未成型。

　　现实情况是，欧盟多国都在筹划把难民“赶”出本国。去年敞开大门接纳了110万难民的德国，迫于种种压力，也采取加强检查、加快遣返、提高难民家庭团聚门槛等一系列措施减少难民，德国民众对默克尔及其难民政策的支持率大幅下降。去年12月，超过一半的德国人认为德国可以接纳大量的难民，而最新民调显示这一比例已经跌至35%。英国脱欧公投向欧盟开出的谈判条件也包括自主决定难民接收数量。随着越来越多的国家恢复并加强边境管制，申根体系面临崩溃危险。这些改变反过来可能推动难民由感恩转向敌视，引发新的冲突，并进一步冲击人道主义价值观，撕裂欧盟内部团结。理性看待难民危机

　　结束西亚北非各国内战,进而帮助促进当地经济社会发展，当然是解决难民危机的根本之道。但这不是一个短期内就能实现的目标。

如何面对已经到来的难民，已成为欧盟国家最急迫的挑战。危机爆发之初，许多民众欢迎难民的场面让人感动，但短期同情心要转化为持续的友善和包容并不容易。反难民的事件也从未停止，尤其是系列恐袭事件后，各方面对难民的不信任和负面反应上升，针对难民及其支持者的暴力行为增加。虽然欧盟高层及法国、德国等不少成员国首脑公开表态不会因此根本改变难民政策，但也有一些政治家难以保持冷静而过度反应，民粹和右翼势力借重危机意识甚嚣尘上，民意在恐慌愤怒情绪的冲击下四分五裂。

接收难民的积极政策要想获得支持，必须解除民众对难民涌入的担忧和恐惧，这就需要欧盟各国客观认识难民的积极和消极作用，理性分析难民给国家经济社会带来的影响，引导公众在一些广泛关注的重点问题上形成共识。

　　一是理性看待接收难民的规模。

目前欧洲的人口为7.2亿左右，如果难民人数达到200万，仅约占欧洲总人口的0.27%。而且，临时庇护和长期居留许可有着本质区别，在战乱地区局势稳定之后，相当数量的难民会重返故国。

　　二是理性看待接收难民的成本。

安置一名难民约需花费1.2万欧元。以接收难民最多的德国为例，安置100万难民大概需要120亿欧元，约占其GDP的0.3%。其他国家的相关支出则远远低于这个数字。况且，输入国为照顾难民向经济领域投入的资金创造了新的商业活动和就业岗位，成为本国经济增长的潜在动力。

　　三是理性看待难民素质。

移民之路充满艰难险阻甚至有生命危险。敢于迈出移民步伐的，无疑也需要极大勇气和坚韧意志。从美国、加拿大等移民大国的实践来看，移民更能吃苦耐劳，善于自我激励，更愿意通过艰苦努力来实现人生目标，在经济社会各个领域都体现出很大的活力和创造力。德国联邦统计局数据显示，2015年上半年在德国申请避难的难民中，80％的人在35岁以下，而同样年龄段的德国人仅占总人口的36％。只要给予机会，难民完全可以对当地发展起推动作用，缓解欧洲人口急速老化和生育率低造成的劳力逐渐萎缩的难题。

　　四是理性看待难民的宗教文化影响。

将恐怖分子与伊斯兰教划等号、与难民简单联系起来，很显然是荒谬的。历史事实表明，几乎所有文明都存在不同程度的极端成分和极端化的可能。而且，这次流落欧洲的难民主要来自相对世俗化的利比亚与叙利亚，大多是温和的世俗化的穆斯林以及在当地属于少数的基督徒，他们本身是极端主义的受害者而非参与者。虽然不排除有宗教极端分子利用难民危机劝诱招募，也不排除混杂着恐怖分子，但从道义上讲，欧洲难以因为极少数的极端分子，而放弃救助占绝大多数的真正难民。

接收难民只是第一步。如何安置难民、促进社会融合，释放难民在社会和经济发展中的积极作用,是欧盟各国当前面临的更大难题，也是各国需要深刻反思和大力改进的重要方面。具体而言有多方面挑战。

　　一是需要规划如何为难民特别是青少年难民提供学习条件，

让其享有公平的就学权利，让他们从小就融入当地社会。同时需要采取就地开展语言和技能培训等多种形式，帮助难民提高适应能力和生活自理能力。

　　二是需要思考如何有针对性地进行就业援助。

根据具体情况有选择地或全面开放劳动力市场，消除难民求职障碍，帮助难民尤其是年轻难民获得工作。这对当前那些国内就业状况本来就很糟糕的欧盟成员国来说，无疑是更严峻的难题。

　　三是需要研究如何加强对难民的社会工作和志愿服务问题。欧洲国家公民社会比较发达，促进难民的社会融合，需要充分发挥民间力量的优势，关注难民群体的生活状态及社会交往等，加强针对性的帮扶特别是心理疏导援助，防止出现偏激心态和行为。在恐怖主义特别活跃的当下，这些举措的切实落实，有助于防止极端组织拉拢。从长远看，这也是确保欧洲社会安全稳定的大计所需。LW

刊于《瞭望》2016年第18期

原题为《难民危机凸显欧洲一体化困难》

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瞭望  OutlookWeekly1981

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