轨道交通TOD建设热潮背后的几点思考

作者：三青时间：2023-05-19 阅读数：人阅读

前言

2021年2月，中共中央、国务院发布《国家综合立体交通网规划纲要》，明确提出要“推进以公共交通为导向的城市土地开发模式”，即TOD（Transit Oriented Development）模式，其中公共交通包括火车站、机场、地铁、轻轨、BRT等公共交通设施。TOD模式是城市规划和设计的一种策略，即鼓励以公共交通和慢行交通（步行和骑行）为主要交通方式，在公共交通站点周围400~800米（5~10分钟步行距离）的范围内建立集工作、商业、文化、教育、居住、旅游等功能于一体的，有活力、多样化的宜居社区。

TOD强调以公共交通为中心，核心要义是通过交通设施的衔接与互通，极大提升周边物业的价值与收益，是一种基于基础设施带动土地增值、土地增值又反哺城市发展的模式。1993年，美国新城市主义规划师彼得·卡尔索普提出TOD理念，以替代美国城市郊区化的发展模式。但在TOD理念提出之前，以日本东京、新加坡、中国香港等地为代表的东亚地区，受限于土地资源紧张，已经着手探索以公共交通引领城市形态塑造的发展模式，并形成了如东京涩谷站、香港九龙站等著名的城市轨道交通TOD开发案例。

这些城市轨道交通TOD开发案例不仅在土地融资和城市基础设施投资之间形成了良性循环，还促进了城市活力和产业发展，引起了内地各城市纷纷效仿，在近几年掀起一场城市轨道交通TOD开发热潮。根据交通运输部发布的《2020年城市轨道交通运营数据速报》，截至2020年12月31日，全国（不含港澳台）共有44个城市开通城市轨道交通，运营线路合计233条，运营里程超过7500公里，设置车站4660座，领先全球其他国家，线网规模居全球第一。因此，在围绕城市轨道交通站点的TOD开发热潮之下，如此巨量的车站开发市场对于转型发展的房企来说无异于一片新的蓝海。

1.城市轨道交通TOD是什么

区别于以往以机动车为导向的规划理念，TOD理念更加强调以人为本。以TOD理念指导的轨道交通综合开发项目，强调以人的需求为基础来考虑站点周边、地上地下的物业综合开发。宏观上，通过规划建设科学合理的轨交线网和站点综合开发，鼓励混合业态开发、混合人群居住，有望缓解城市因职住不平衡而带来的通勤压力；微观上，通过提供优质公共交通服务、宜人的步行空间和丰富的商业活动来吸引客流，疏解地面交通压力，从而减少交通用地需求，践行高效集约的用地模式，兼顾生态和经济效益，实现对城市空间资源、组织秩序的深度管控。

TOD与TID、TAD的概念区分

TOD项目常常表现为围绕站点周围的高强度综合开发，但并不是所有站点附近的高强度开发都是TOD。部分围绕公共交通站点附近的开发，由于内部设计缺乏联系性或不恰当的土地利用结构，导致无法促进公共交通的使用，或提升站点附近开发的价值，因此TOD并不等同于“地铁上盖（TID）”或“地铁附近开发（TAD）”。TOD开发更强调促进公共交通使用的主导理念，以此为核心来高效整合公共交通基础设施和城市功能，从而引导城市空间有序增长。

TOD（Transit oriented development）即以公共交通为导向的发展模式。一般需要以公共交通站点为核心，辐射多个街区，拥有更完善的换乘接驳、物业体系、慢行系统、垂直空间整合、网状街区、以人为本的开发等。

TID（Transit integrated development）即与公共交通站点整合的发展模式。一般表现为站场上盖物业综合开发。

TAD（Transit adjacent development）即公共交通站点临近发展模式。一般表现为在公共交通站点附近的物业开发，没有过多与站点枢纽进行慢行系统的整合和业态复合。

2.城市轨道交通TOD建设面临的两难问题

由于城市轨道交通具有明显的公益性特点，内地城市轨道交通项目的建设投资和运营补贴一般由政府财政来承担，但轨道交通所带来的经济效益通常难以反哺建设投资方和运营方。尽管轨道交通对提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市交通拥堵、引导优化城市空间结构布局、改善城市环境起到了重要作用，但快速增长的轨道交通运营里程在一定程度上也加重了地方政府的财政负担，从长期看有不可持续发展的风险：

（1）从城市居民角度来说，轨道交通基础设施面临功能单一、与城市融合力度小的问题。

比如很多城市都存在地铁出行“最后一公里”的接驳难题。轨道交通基础设施由于具有使用寿命长、空间排他性的特征，其肌理将在较长时间内影响乃至决定城市的产业、居住等空间布局。在当前国家严控新增建设用地指标，存量发展占据土地开发主体地位的发展趋势下，轨道交通基础设施的锁定效应将会愈发明显。但不合理的轨交线网规划和站点布局将降低轨道交通的吸引力，抑制其分担地面交通压力的潜力，难以为未来更大规模的常住人口提供稳定高效的出行保障，从而限制城市未来的发展。

（2）从政府财政的角度来说，轨道交通项目在资金上面临不可持续发展的难题。

一方面，内地轨道交通项目建设投资属于政府财政支出，轨道交通企业仅负责项目运营，在票务和多种经营收入能够覆盖运营支出的情况下则视为盈利。后期更新改造、折旧以及追加投资费用则另外立项，与原来的项目没有直接关系。建设轨道交通耗资甚费，运营和后期维护又完全依赖财政补贴，地方政府往往为发展轨道交通而背上了巨额债务；

另一方面，“地铁一响，黄金万两；地铁一通，房价涨疯”，轨道交通站点开通对周边土地有非常明显的升值作用。然而，受限于供地方式、投融资利益分配及项目开发主体等政策模糊瓶颈，尽管一部分地市开始尝试TOD项目，但由于国家层面尚未形成一套规范清晰的支持TOD开发和管理的政策标准，大部分城市仍对TOD持观望心态。在轨道交通和沿线物业分别独立开发的传统模式下，这部分由轨道交通带来的巨额增值效益难以反哺轨交投资方。

3.城市轨道交通TOD项目政策有哪些

近年来，国内陆续从政策标准、实施主体、设计导则、资金保障等方面出台了一系列政策，以支持和促进围绕轨道交通站点的TOD开发项目。从政策演进和城市覆盖程度看，可大致分为3个阶段：

第一阶段（2009~2014）

——为了解决运营亏损问题，较早开通轨道交通的一线城市开始探索“轨道+物业”开发模式。广州明确了“地铁+物业”开发体系，上海针对轨道交通场站及周边土地综合开发提出了实施意见和管理导则，深圳率先提出将国有土地使用权作价出资政策在市地铁集团等公司先行先试，并引领贵阳、兰州等城市效仿。国家层面上，从开发模式、土地利用、投融资机制等方面出台了一系列政策，鼓励城市对轨道交通场站及周边土地实施综合开发利用。

第二阶段（2015~2017）

——城市轨道交通迎来快速发展新时期，各地普遍出现运营入不敷出现象。各地政府相继出台地方性政策，进一步探索TOD开发模式。上海和广州继续完善轨道交通TOD开发政策，兰州、青岛、南宁针对轨道交通TOD开发出台了土地政策，成都在2017年下半年陆续出台一系列政策，确立了成都轨道交通建设资金筹集和TOD综合开发的顶层设计。国家层面上，国家发改委召开了“城市轨道交通投融资机制创新研讨会”，围绕资源开发、商业经营以及政策机制等方面的创新做法，推动各地交流借鉴，破局轨道交通投融资难题。

第三阶段（2018~至今）

——各地城市轨道交通线路规模持续增长，并逐步进入网络化阶段。同时，资金不足，前期工作深度不够等矛盾日益突出。各地方政府密集出台政策支持围绕城市轨道交通站点的综合开发，从顶层制度上明确这一前进方向，主要有成都、重庆、东莞、杭州、郑州等地。成都继2017年下半年后，又连续出台了一系列政策，明确要求全市13个区县（市）都要打造TOD综合开发标杆项目，为成都轨道交通TOD综合开发有序推进提供了引导和支持。国家层面上，国务院提高了申报建设轨道交通的城市准入门槛，防范因城市轨道项目建设新增地方政府债务风险；同时鼓励各地学习轨道交通地上地下空间综合开发利用节地经验，提高土地利用效率。

近年来国内轨道交通TOD相关政策演变

2009年

广州市发布《广州市推进轨道交通沿线土地和物业开发工作方案》，明确“地铁+物业”开发体系

2010年

深圳市发布《深圳市轨道交通条例（征求意见稿）》，进一步推行地铁上盖物业开发建设

2011年

8月，宁波市发布《轨道交通专项土地储备制度》

2012年

10月，国务院印发《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，明确提出了加强公共交通用地综合开发，将城市轨道交通的物业发展提升为国家政策层面

2013年

5月，深圳市发布《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》，确定国有土地使用权作价出资在市地铁集团有限公司等公司先行先试

2014年

4月，上海市发布《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见(暂行)》

5月，贵阳市发布《贵阳市城市轨道交通国有土地使用权作价出资暂行办法》

6月，上海市发布《上海市轨道交通车辆基地综合开发建设管理导则（试行）》

7月，国务院印发《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》

9月，原国土资源部发布《关于推进土地节约集约利用的指导意见》

11月，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，鼓励吸引社会资本参与城市轨道交通建设

2015年

3月，兰州市发布《关于兰州市轨道交通沿线土地以作价入股方式进行配置的规定》

10月，南京市发布《关于推进南京市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》

11月，住房城乡建设部印发《城市轨道沿线地区规划设计导则》

2016年

9月，国家发改委召开“城市轨道交通投融资机制创新研讨会”

10月，上海市发布《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》青岛市发布《青岛市轨道交通土地资源开发利用管理办法》

11月，南宁市发布《南宁市城市轨道交通综合开发建设用地使用权作价出资管理暂行办法》

2017年

2月，广州市发布《广州市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》

3月，广州市发布《广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则(试行)》

下半年，成都市发布《成都市轨道交通专项资金筹措方案》、《成都市人民政府关于轨道交通场站综合开发的实施意见》

2018年

2月，东莞市发布《关于创新体制机制加快轨道交通建设发展的若干意见》、《东莞市轨道交通建设投融资管理办法》、《东莞市轨道交通站场地区规划管理办法》

3月，上海市发布《城市轨道交通上盖建筑设计标准》

乌鲁木齐市发布《乌鲁木齐市轨道交通管理条例（草案）》

4月，成都市发布《轨道交通场站综合开发专项规划》、《成都市轨道交通场站一体化城市设计导则》

6月，郑州市发布《郑州市轨道交通段(场)及沿线站点毗邻区域土地综合开发建设导则(试行)》

7月，国务院办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》

杭州市发布《杭州市城市轨道交通地上地下空间综合开发土地供应实施办法》

8月，广东省发布《关于支持铁路建设推进土地综合开发的若干政策措施》

郑州市发布《郑州市城乡地下空间开发利用管理暂行规定》

9月，杭州市发布《杭州市城市轨道交通上盖物业预留工程前期审批指导办法（试行）》

12月，北京市发布《关于加强轨道交通场站与周边用地一体化规划建设的意见》

2019年

4月，成都市发布《成都市轨道交通场站综合开发用地管理办法（试行）》、《成都市轨道交通场站综合开发实施细则》

10月，合肥市发布《关于轨道交通场站综合开发的意见（试行）》

12月，南宁市发布《南宁市城市轨道交通综合开发建设用地使用权作价出资管理办法(征求意见稿)》

天津市发布《关于推进天津市轨道交通场站及周边土地综合开发利用实施意见(试行)》

2020年

1月，自然资源部发布《轨道交通地上地下空间综合开发利用节地模式推荐目录》

深圳市发布《深圳市地下空间开发利用管理办法（征求意见稿）》

5月，北京市发布《北京城市轨道交通车辆基地综合利用规划设计指南（征求意见稿）》、《城市轨道交通车辆基地上盖综合利用工程消防设计标准（征求意见稿）》、东莞市发布《东莞市轨道交通TOD地区土地与空间复合利用管理规定（试行）》

7月，中国城市规划学会《城市轨道交通站点周边地区设施空间规划设计导则》征求意见

温州市发布《温州市人民政府办公室关于轨道交通沿线土地综合开发的实施意见》

8月，北京市发布《北京市轨道交通车站便民服务设施规划设计指南（征求意见稿）》

9月，中国城市公共交通协会和中国房地产协会等共同组织编制了《城市轨道TOD综合开发项目通用技术规范》、《城市轨道TOD综合开发项目评价标准》

11月，广州市发布《轨道交通衔接设施规划标准》

12月，国家发改委发布《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》

北京市发布《北京市轨道微中心名录（第一批）》

武汉市发布《关于进一步加强新城区地铁小镇土地资源统筹管理的通知》

重庆市发布《重庆城市轨道交通TOD综合开发实施方案》、《主城都市区城市轨道交通TOD综合开发专项规划》

2021年

2月，国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，提出要推进以公共交通为导向的城市土地开发模式，超大城市充分利用轨道交通地下空间和建筑，优化客流疏散。

4.城市轨道交通TOD供地保障怎么做

很多城市都提出“建轨道就是建城市”的发展理念，可见城市轨道交通TOD项目在实施过程中涉及的用地用途之多。由于其兼有经营性和公益性两种用地属性，在现行土地利用制度下分属不同的供给方式。一般来说，城轨交通TOD项目包括地下空间使用权、地面市政道路、公园、住宅、商业等多种用地类型，涉及供地方式、供地价格、规划手续、权属登记等各个环节，目前各地在实践过程中做法尚未统一。总体来看，在前期规划设计上，大多采取整体规划，同步审查的做法；在供地方式上，大多采取了按高程分层设立建设用地使用权，按经营性和公益性用途分别供地；在供地价格上，因国家层面尚未专门规定，各地实际做法不一，一般按不同用途综合计算。

根据自然资源部办公厅印发的《轨道交通地上地下空间综合开发利用节地模式推荐目录》，总结了北上广深杭蓉6城在轨道交通综合开发项目实践过程中的项目经验。

5.结语与展望

近年来，在房地产企业的宣传下，TOD这一概念随着TOD楼盘、TOD商圈等逐渐被人们所熟知。由于国外典型的TOD项目大多以地铁上盖商业的形式出现，内地许多城市初期在探索TOD项目时也采用了地铁上盖开发的形式，并在有些项目上取得了较好成果。

相比于土地资源紧张的东京、香港和新加坡等地，内地许多开通轨道交通的城市面临的问题往往不是“缺地少人”，而是人口、产业资源过于集中在中心区，城市各区之间发展不平衡的问题。国情不同，TOD理念在不同国家地区应该发展出不同模式，简单照搬国外项目的建设方案，而忽视了其背后对TOD理念与国情、市情的融合所进行的思考，可能会导致TOD项目水土不服，难以助力城市长远更好发展。