国家审计对部门集中采购的作用

 

一、问题产生的原因分析

（一）思想认识不到位中央单位或人员在集中采购方面法治意识淡薄，未牢固树立依法进行部门集中采购的理念，未牢固树立依照预算法及有关法规进行预算管理的理念，没有把思想认识和行为统一到遵守部门集中采购的有关法规上。

（二）管理体制不健全《中央单位政府集中采购管理实施办法》规定“中央单位作为采购人，应当依法实施集中采购”，以及“主管部门应当明确内设机构牵头负责政府采购工作”，但有的中央单位没有区分和明确部门采购的主管单位、主办单位和使用单位的各自职责和工作要求，导致有的主管单位不想管、不认真管，有的主办单位不会办、不认真办，有的使用单位不学习、不执行有关规定，自行其是。

（三）法规制度不完备《政府采购法》颁布施行已10年，《中央单位政府集中采购管理实施办法》实施时间也将近10年，但政府采购主管部门未能认真总结政府采购的经验，即使制定了《政府采购法实施条例（征求意见稿）》也尚未正式稿。再者，《政府采购法》、《招标投标法》等法律间的矛盾、不协调之处明显存在。应从制定法律法规的高度，对中央单位实施部门集中采购的体制、机制和管理方式提出明确要求，进行顶层设计，作出内在逻辑一致、协调的规定。

（四）程序行为不规范有的中央单位未能按照相关规定建立一套规范的政府集中采购程序，导致这些单位的部门集中采购过程出现不符合中央单位政府采购类别、限额、方式和制度规定的行为。如，采购方式选择随意性大，存在把关不严、放宽标准的问题；再如，采购程序不严密，擅自简化采购程序，缩短采购周期，不按规定政府采购信息或采购信息不公开，搞地区保护和行业封锁。

（五）检查问责不严格《政府采购法》将政府采购的监督管理权授予各级政府财政部门，《中央单位政府集中采购管理实施办法》更是明确规定“财政部应当依法对中央单位、集中采购机构、供应商执行政府采购法律、行政法规和规章制度情况进行监督检查”，以及“主管部门应当对本部门、本系统政府集中采购工作情况实施监督检查”，但在部门集中采购的实际工作中，两法规定的管理办法和检查制度得不到切实执行，对违反政府采购法和有关规定，造成重大损失和腐败行为的典型案例进行查处通报力度不到位。

二、审计促进完善中央单位实施部门集中采购制度的思路

（一）审计目标对中央单位实施部门集中采购进行审计的目标是，审查部门集中采购过程的真实性、合法性和效益性，揭示违反部门集中采购所涉及的法律法规的行为，分析部门集中采购制度和政策执行中存在的问题，提出改进部门集中采购的意见建议，推动政府采购制度的完善和政府采购行为的改进，进一步发挥国家审计在部门集中采购中的“免疫系统”功能。

（二）审计的重点内容1.审查部门集中采购预算和计划编制执行情况对于部门集中采购预算，应重点审计采购预算的编制是否依据当年的《中央单位政府集中采购目录及标准》以及《中央本级基本支出预算管理办法》、《中央本级项目支出预算管理办法》等规定，编制程序是否合理，是否符合实际要求；预算是否严格按照采购目录分类编报，是否明确规定了商品或劳务的品种、规格、数量等和采购时间；预算编报范围是否全面、完整，预算资金来源是否合理；有无超过采购单位真正需求，多次重复采购、提高采购规模的问题；预算过程中有无任意追加或削减预算的现象，以及有必要追加或削减预算时是否能按规定程序报财政部审核批复；年度中的临时性采购是否合理，是否履行了相关程序；年末预算结余是否仍能用于规定用途。对于采购计划，重点审计部门集中采购计划编制是否以年初批准的预算项目为基准，并结合采购目录和采购具体需求情况编制；是否“按照项目构成、使用单位、采购数量、技术规格、使用时间等内容编制具体采购计划”；采购计划编制的填制申报是否规范，申报程序是否合理；是否存在无计划、超计划采购的行为。2.审查中央部门集中采购范围政府采购项目应属于当年年度的《中央单位政府集中采购目录及标准》范围内的集中采购品目和采购限额标准以上项目，据此要重点检查部门集中采购是否严格按照国务院当年颁布的中央预算单位部门集中采购目录规定的范围执行，采购的范围、规模、数量、品种是否符合要求，是否擅自提高或降低采购标准等。3.审查部门集中采购方式《政府采购法》规定的政策集中采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式等。其中，公开招标应作为政府集中采购的主要采购方式，这种方式要求招标采购单位依法以招标公告的方式邀请不特定的供应商参加投标。审计人员要对具体的部门集中采购项目进行分析和判断，确定采购方式符合相关规定与否，是否存有擅自改变采购方式尤其是规避公开竞争的问题，特别是要审查是否存在将公开招标方式改用询价、竞争性谈判、单一来源采购等其他采购方式的问题。对于改变采购方式的，需要审查是否能严格报财政部进行特殊审批等。审计人员还要审查有无利用法律规定范围外的方式进行采购，并要分析采购方式选择不合法、不合规的具体原因和实际影响。4.审查部门集中采购程序采购程序的审计主要是依据政府采购相关法规，对政府采购活动中采购机构的委托、采购方案的制定、采购信息的、招投标环节和合同的签署、采购标的的验收和采购资金的支付等环节的合规性实施程序上的核查。具体讲，审查部门集中采购是否坚持“公开、公平、公正”及诚信原则；政府采购计划是否按规定在相关媒体上公布；是否按规定制定集中采购的具体操作方案，能否按方案的内容真正实施；所采用的集中采购方式是否符合《政府采购法》要求和本单位实际情况；是否在财政部专家库中抽取专家，专家行为是否能恰当履行职能，是否与参加投标的供应商有不正常来往；是否能按合同履约验收货物和支付款项职责，出现纠纷能否恰当处理。要重点审查招投标活动，确定是否存有暗箱操作等情况，是否有相互约定抬高或压低投标报价的围?标、串标、陪标行为，是否存有招标者事先向投标者泄露标底甚至内定中标者等违法违规行为，是否存在伪造、变造投标资料骗取中标的行为。5.审查部门集中采购合同包括对部门集中采购合同的签订和执行的核查。审查是否出现未按约定时间和程序签订采购合同的情形，是否能及时向相关部门备案，是否未履行规定程序而变更合同，是否存在不能正常执行合同的违约情况，是否存在为满足合同执行而虚假验收等情况，是否能恰当处理合同履行中的纠纷违约事宜以及供应商申诉与行政复议权利能否得到切实保障。6.审查部门集中采购当事人的资质包括部门集中采购机构资质、供应商资质和评审专家资质三方面。审查有无不具备资质的供应商参与部门集中采购活动的问题，有无不具备资质的集中采购机构组织实施部门集中采购活动的问题，有无不具备相应专业水平和职业素养的评审专家进行评审的问题。7.审查部门集中采购的电子平台包括对部门集中采购电子平台设计的科学合理性与运行的效果进行审计。具体要审查评价电子平台的设计是否做到功能齐全、完备；运行是否高效顺畅；使用是否有恰当授权；采购信息甚至下一步有望实现的网上开标、网上评标是否能通过部门集中采购电子平台公示；是否能通过电子平台及时了解、监控部门集中采购过程，尽可能实现“阳光采购”。8.审查内部控制制度的建立、健全和有关部门监督管理职责的履行情况对内部控制制度的审查，包括审查部门集中采购的内控制度是否符合法律法规要求并严格执行；是否根据部门政府采购实际情况制定；是否能全面规范政府采购工作；设计是否科学，以及采购部门是否建立了规范的政府采购会计制度。对有关部门监督管理职责履行情况的审查，包括审查财政部门、主管部门、预算单位和二级预算单位以及公证机关、审计部门、纪委监察部门等是否切实负责起本部门集中采购的管理职责和所监督的部门集中采购环节的职责，是否根据法律法规对部门集中采购所涉及的本部门和其他相关部门的内部控制制度进行恰当的检查督促，是否形成监督检查的合力，是否对集中采购中的违法违规行为依法进行查处。9.审查部门集中采购工作的绩效应从绩效审计常用的“3E”上进行审计。首先是经济性的审计，审查政府采购资金的使用价值是否实现最大化，所购财产物资是否充分、有效地利用，审查有无盲目采购和重复采购的现象。其次是效率性审计，审查所采购的财产物资、办公设施及劳务是否必要，是否明显有助于提升工作效率。最后是效果性审计，审查部门集中采购制度的推行是否可以真正加强财政支出管理，部门集中采购的效益是否达到预算预期的效果甚至更好，以及《政府采购法》要求的效果是否达到，即政府采购是否“有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”。

（三）审计组织方式对于政府采购审计的组织方式，可考虑结合中央单位预算执行审计，或结合中央单位财务收支审计，或实施中央部门集中采购专项审计，将部门集中采购审计作为上述三项审计的重要内容，由审计署财政司和派出局负责实施。对中央单位所属京外单位参与部门集中采购的，可以采取上下联动的审计方式，商请审计署特派办协助共同完成。对于审计结果的汇总，如果采取的是结合中央单位预算执行审计或中央单位财务收支审计方式，那么审计结果就汇入中央单位预算执行审计报告或中央单位财务收支审计报告中；如果采取的是实施中央部门集中采购专项审计方式，那么可考虑由审计署财政司牵头，负责将本司、各派出局和进行协助的特派办的审计结果进行统一汇总，最终形成中央部门集中采购审计报告。

作者：杨亚军张晶王晓洁单位：财政部财政科学研究所博士后流动站中国审计学会审计署政法审计局北京和意得税务师事务所有限责任公司