方克定：21世纪以来国土资源利用的新情况

 

编者按：方克定同志是我国著名的资源战略家、地质学家。他生前几十年如一日思谋着关乎国计的重大战略问题，一直奋战在资源战略、行政改革和地质事业发展的研究前沿。在世纪之交，他积极参与谋划我国地质勘查体制改革，有力推动了中央和公益性地质调查队伍建设。他创造性提出了“大国土、大资源、大地质”理念，对促进我国生态文明建设、自然资源管理、地质工作转型发展和世界一流新型地质调查局建设具有重要的指导意义。

斯人已逝，幽思长存。我们将陆续刊发他生前出版的《方寸集》中的若干文章，以此重温他有关资源战略、生态文明建设、地质工作转型发展和世界一流新型地质调查局建设的深邃思考与真知灼见，缅怀和学习他方正为公、寸心思民，思想解放、视野宏阔，求真务实、勤奋耕耘的情怀、精神、品质。本期推出《21世纪以来国土资源利用的新情况》一文（原载于国土资源部信息中心《国际动态与参考》2014年第2期（总第633期）（2014年2月18日））。

国土资源客观存在，相对稳定，而人们对它们的认识和开发利用是动态、进退交错和起伏有常的。作为大国经济发展的一个基础条件，国土资源同时也受经济发展包括基础设施建设的重大影响。21世纪以来（“十五”至“十二五”中期）我国陆海国土在资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的大背景下，也呈现出利用态势缓慢向好的一面，经过一个时期的持续努力，有望促其转型升级。

一、背景

1）压力。资源约束趋紧，清洁能源、大气、水、有效土地、大宗矿产构成“短板群”，化石能源低效、过量消耗，导致中东部地区雾霾天气特别是持续性雾霾过程增加，酿成超级公害，对经济、社会发展有严峻负面影响。华北平原地下水重金属超标、有机物污染较严重与其上下交互。资源分布不均衡,水土、水煤（气）、煤（气）电不匹配，致使供需分离〉供需一体，纬向西煤东运、西气东输、西电东送，经向北煤南运、北电南送、南磷北运、南水北调进入常态。远距离调水、特高压输变电成为中国特色。高海拔高原面积、干旱半干旱土地面积、荒漠化石漠化土地面积、岩土侵蚀面积均居高位，地质灾害呈长期高发态势。1999年进入老龄化社会，人口总量零增长时间（2033〜2043年）延缓和生育政策转换，给资源消耗零增长、生态退化零增长拐点带来不确定性。矿产（包括能源矿产）供应和海洋划界的国际竞争加剧，要求增强国土资源应急调节的能力。

2）利好。2013年是转型的一年，打造“中国经济升级版”，以中高速增长（7%〜8%）换取经济转型升级，以高成本工业化换取高附加值，以软崛起替代硬崛起，给国土资源以低度休养生息的缓冲。跟紧2020年成为海洋强国（2030年建成测绘强国）、人才强国、创新型国家的预期，保护耕地和节约集约用地，初步建成“数字中国”地理空间框架，建成世界一流地质调查局。

在经济回调时期的积极财政政策投向除信息消费（2012年市场规模1.7万亿元，预计2015年达3.2万亿元，2020年地理信息产业产值近万亿元）外，争取加大国土基本建设的力度（与城乡基础设施建设、农业综合开发、生态建设相衔接，也助力防灾、减灾，在淘汰过程中参与消化粗钢、水泥等过剩产能），指望形成万亿元级大市场。

二、基本内涵

01

调查研究、夯实基础、丰盈理念

初步认知如下：

1） 国土资源是国情、国力的物质、能量、时空、生态基础和“四化（新四化）”“五流（人流、物流、能流、资金流、信息流）”的空间载体。一国不是全靠自身资源，而是凭借自主创新能力优化这些基础和载体，推进资源利用升级，增强综合国力，可以说国土资源利用创新是国土资源利用转型的核心，也是与发达国家之间差距的核心所在，大国尤其如此。

2）深化认识国土资源多样性（Diversities of Landand Resources）。一是国土资源的多门类、多物态、多性状，不仅有土地、矿产（含能源矿产）、海洋等资源、物态、性状类别，每一门类还有资源、物态、性状细分（如地类、地貌、矿种、海况、动静态等）二是每一门类国土资源的多属性（Attributes）,包括自然属性（含数量质量、时空属性、生态属性、可移动性、可再生性等）、社会属性（含经济、文化属性及相关产业属性）。三是与多属性相对应的多功能（Functions）或称“多用性”，如自然属性的能量、原材料和遗产功能，空间属性的地缘-区位功能，社会经济属性的资源、资产、资本功能，生态属性的储能-碳汇功能、文化属性的景观（美学）、遗产功能等。对国土资源多样性、多属性、多用性要综合评估，统筹处理和择优利用。

3）由表及里、由浅入深是国土开发包括矿产勘查、开采的必然趋势。地表和浅部可耕作的土壤层，地面以下、潜水面以上的包气带（“包气带水”即广义土壤水，是农业节水的关键），100米以浅、10g左右的恒温层，地下不同深度的含水层，各类建设的工程持力层等构成浅部空间的多元“非矿”资源，要优化组合、综合开发。我国东中部地区矿产勘查“攻深找盲”和采矿业加深采掘体现空间属性导向，是理所当然的，而在全国已探明矿产储量中，至少有60亿吨铁矿、20亿吨锰矿、200万吨钼矿、500万吨铜矿处于呆滞状态，表明矿产自然属性和空间属性上存在着认识偏颇，必然累及其经济属性和生态属性，为健康的市场环境所不容。矿产储量呆滞规模趋大是否反映过度调控下地勘行业的“产能过剩”？有待评估和排查。

4）重视土壤的含水性。土壤作为多孔隙体，其相互连通的孔隙（毛细管）中所含水分即土壤水（与上述“包气带水”相通）。瑞典科学家马林-福尔肯马克1995年定名为“绿水”，指植物根部的土壤存储的雨水，可供生物生长需要、反映自然界“土壤-植物”生态系统的用水消耗，也调节气候,对雨养农业、旱作农业和山区的梯田耕作至关重要。我国历来重视看得见的“蓝水”、忽视看不见的“绿水”，这更加剧了干旱缺水的威胁，应从北方和西部地区开始研究和利用土壤水，促其资源化，使干旱半干旱表层国土逐步转化为专家建议的“绿色海绵系统”。

5）重视土壤的含碳性（固碳作用）。土壤兼有“碳源”“碳汇”的功能。“碳源”是向大气中释放二氧化碳的过程、活动或机制，“碳汇”指从空气中排除二氧化碳的过程、活动或机制。全球最大碳源在化石能源消耗、最大碳汇在海洋，陆地的最大碳汇在土壤、植被的最大碳汇在森林。低碳经济不仅要节能减排，而且要减“源”增“汇”。中国耕地的土壤有机碳相对贫乏（低于世界耕地土壤的平均值），但有潜在的增汇空间，其演变的时空差异明显。中国地质调查局在“十一五”期间通过多目标区域地球化学调查圈定了中国土壤碳汇区。要在国家层面上确立耕作土壤的多赢目标：一是土壤改良、培肥地力，保障粮食安全；二是水土保持、沙化防治，保护耕作层；三是通过免耕、少耕农作，秸秆还田，减“源”增“汇”，以土壤碳库调节大气碳浓度。

6）国土行业的某些产业属性，如海洋定位于高新技术与战略新兴产业;测绘定位于战略新兴产业与生产性服务业的重要结合点，都是空间信息消费源泉，地调应属同类；矿产资源的产业属性：绿色矿山、数字（智能）矿山……要求更加重视资源开发与保护的统一。

打基础的实际应用和探索。①全国第二次土地调查（2007-2009年）和天、地、网结合的土地利用动态监测“一张图”工程（2007〜2009年）推进了“数字国土”工程应用；“农用地分等定级”研究项目（2009〜2012年）成为“国标”发布实施；从湖北省（1988年）开始的高标准基本农田建设,到21世纪已建2亿亩，“十二五”再建4亿亩，“十三五”达到8亿亩。②国家测绘与地理信息局2010年推出覆盖全球、领先东亚的数字化“天地图”，2012年全面升级，广泛应用；“数字城市”建设“十一五”在120个城市展开，原计划“十二五”全面完成。③国土基础地质调查研究，1997〜2013年我国后起的地层断代研究跨越发展，在江南4省（区）下、上古生界的10处地层剖面获准为全球标准层型剖面（GSSP，俗称“金钉子”），从无到有成为世界上“金钉子”最多的国家，呈现“金钉子”链；1984年发现的云南澄江动物群化石经多年研究作为“地球生命演化杰出范例”于2012年入选世界自然遗产名录；新疆天山山脉和云南哈尼梯田申遗2013年告成；中国大陆科学21世纪以来国土资源利用的新情况钻探工程（CCSD,俗称“金柱子”）2001-2004年在江苏东海县（苏鲁超高压变质带）完孔，钻深5158米，2007年验收，在矿物、岩石、地质构造和微生物上都有新发现。④矿产资源应用科研论文和技术专利产出增势强劲，2007年以290篇论文首次超越美国（176篇），2006年专利骤增（322项）超越俄罗斯（146项）和美国（210项）跃居世界第一位（但原发创新仍然不足）。

02

调整资源结构，建设绿色、低碳、美丽国土

初步认知如下：

1）以人为本、立地为基，统筹土地的“三多（多样性、多属性、多用性）”，合理配置农业用地、城镇和工业用地、生态用地，促进“三生（生产、生活、生态）”统一，在人多地少的基本国情控制下尤应把握好三者的比例关系，“一要吃饭，二要建设”，其中都有生态、都要用地，应防止失衡以至致灾，“建设”包括国土建设，当属内需之列。

2）调整能源结构，逐步改变优质能源矿产（油气资源）不用于能源、高碳能源（煤炭资源）担当主力能源的用途错位（也是矿产资源的结构性错配），逐步实现优能优用、次能转用，使它们各得其所。

3）节能减排和减源增汇，参见上节“重视土壤的含碳性（固碳作用）”。

4）加强优势矿产资源的保护性开采和合理利用。如石墨烯以其超级物性和广泛用于战略新兴产业的特质被称为“21世纪的新材料”。石墨是我国非金属优势矿种，兼有鳞片石墨与微晶石墨，储量、产量、出口量均居世界第一。应吸取稀土矿开发的经验教训，提高加工深度和出口管制，化资源优势为经济优势。

5）加强国土生态建设，夯实美丽国土基础。我国多样化的国土兼具苍、雄、灵、秀等珍奇美感，但整体性的资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化，给城、乡居民和陆、海、空域国土造成巨大压力。东部沿海平原和丘陵山地集聚人口和经济密度高、承压能力也高，但有限度，雾霾天气就是“三生”脱节、不堪重负的结果，可见国家“生态安全网”必须全覆盖，在分区上各有特色而不宜畸轻畸重。要从源头上综合治理，调整国土结构，修复和建设美丽国土。从防灾减灾着眼，还要有重点地打造“韧性国土”。

6）加快服务业发展，我国服务业占GDP的比例2013年将首超工业，但比世界平均值（60%）的差距仍大，水平也低。测绘和地理空间信息、地质调查行业都是服务业，土地、矿产、海洋服务业也是重要业态，要以“服务科学”为先导，培养跨学科的多专业人才，强化信息咨询服务，通过服务化创造价值，争取实现大的跨越和发展。

调结构的实践和探索如下：

1）大农业结构调整，以四川、陕西、甘肃试点，涉25个省（区）的陡坡耕地退耕还林还草是大规模生态修复和建设的创举，1999〜2009年全国累计退耕还林4.15亿亩，初见改善生态环境、调整农村产业结构、提高农民收入等功效。在耕地面积净减少的条件下，全国粮食产量九连增（2004-2012年）是创纪录的，其中的单产贡献大于播种面积，农业科技含量提高。大面积实现农业增产与生态保护双赢，也表明耕地数量、质量、生态“三结合”缺一不可。我国迄今仍有坡耕地3.6亿亩（占耕地总面积的20%），成为土壤流失的源头。缓坡耕地改为梯田本是中国的传统优势和特色（甘肃庄浪在1998年建成第一个拥有百万亩水平梯田的“中国梯田化模范县”），由于过早提倡自然恢复而出现10年停滞，2011年重振梯田建设，提出10年建成1亿亩标准化、规模化高标准梯田的可贵目标。甘肃以水土保持立省，60年坚持不懈，到2010年累计建成梯田3105万亩，占坡耕地面积的67%，61县实现梯田化，为旱作农业创造了基础平台。覆盖22.8万平方千米国土的《滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011〜2020年）》针对亚热带岩溶地貌背景下石质荒漠化实施水利建设、生态建设、石漠化治理“三位一体”的综合防治与修复，石漠化扩张势头有所遏制。

2）一次能源结构调整，以中石油公司为主4方引气、“气化中国”，包括：2000〜2016年境内和中亚西气东输一、二、三线；2009年建成的中俄输油管线（ESPO）；2013年5月建成的中缅油气管线；海上LNG战略通道，总的覆盖27省（区、市）和香港特别行政区，4亿人口受益。天然气占一次能源消费的比例将从4%（2010年）提高到7%〜8%（2015年）。非常规能源页岩气作为新矿种，在国家设定的页岩气示范区（四川、重庆、陕北）初传捷报，2011〜2012年延安甘泉陆相页岩气16口井均获突破；重庆涪陵2013年打出了单井日产10万立方米页岩气的高产井。国土资源部在贵州铜仁设立页岩气勘查开发示范区，将在2020年实现页岩气产业化和规模化开发利用。另外，我国于世纪之交从北京开始引进浅层地源热泵技术，10多年来在华北、东北（南部）地区快速发展，南方采用水源热泵较多，2010年总利用面积达1.5亿平方米（居世界第二位）#到2015年市场规模将达1000亿元，有望超过美国跃居世界第一位。2012年启动的镇江生态新城项目运用“模块城市”规划手法，能源供给采用由热电联供及太阳能、地热能等组合而成的分布式能源系统，力争实现电能、热能“自产自用”。

3）沿海省（区、市）节约集约用地、用海，“十二五”规划要求“单位国内生产总值建设用地面积降低30%”。浙江以十大行业为重点淘汰落后产能，全省盘活存量建设用地6万亩，从结构调整入手“腾笼换鸟”（或“以乌换凤”）；广东“三旧”改造，近4年盘活再利用城乡土地3万多亩，是从城市建设入手的“拆旧更新”。反映在海洋三次产业结构的比重上，除环渤（黄）海省（市）呈“二三一”排序，海洋一、二产业在全国居首位外，长三角、珠三角都调整为“三二一”序列，特别是长三角的海洋三产超过全国的1/3、率先展现海洋经济“服务化”倾向。

4）实施《全国危机矿山接替资源找矿规划纲要（2004-2010年）》，摸清1010座大型矿山资源家底，新增矿产资源储量的静态工业总产值1万亿元，平均延长矿山开采年限17年，稳定职工就业60多万人，促进矿山地质科技进步和探采一体化，经济、社会效益显著。

5）发扬区位特色的果业结构调整，温带苹果作为全球消费量第一的大宗水果，近20年在我国持续、优化发展：一是2011-2012年产3500万吨，占世界总产量的一半以上；二是苹果产业布局西移趋势明显，西北黄土高原苹果优势产业带的种植园区已占全国的60%，面积和产量双超环渤海苹果老产区，尤以渭北旱塬等渐成品牌，反过来加深了对偏低纬度（北纬38。或更低，在全球气候变暖背景下有向高纬度、高海拔迁移之势）黄土高原国土特色（土层深厚，土质疏松，pH值适度，富含微量元素，昼夜温差大，符合国际苹果7项气候指标）和世界苹果优生区的认识，好于偏高纬度、濒海、盛产苹果的美国（北部的华盛顿州、纽约州）、土耳其、意大利、日本（东北的青森县、岩手县），但果园管理和育种滞后。

6）我国2001年建立以保护地质遗迹为主的首批国家地质公园、2004年获准首批入选世界地质公园以来，现有219个国家地质公园、29个世界地质公园，其中地貌景观类型多样、精彩纷呈，相当一部分与国家森林公园、国家生物多样性优先保护区、国家级风景名胜区、国家文化遗产的融合度较高，包括“金钉子”、著名古生物群、世界遗产在内的一批科研密集投入的园区堪称“知识国土”。在“物联网”跨越发展、提升公共服务能力的条件下，积极探索国家地质公园“传感网化”的可行性。

03

转变资源利用方式节约优先可持续利用

初步认知如下：

1）资源可得性、可供性关乎消费总量。适量消费的可得性≠过量消费的可得性。我国能源消费总量越过1996年峰值后，2000年以来保持年均2亿吨标煤的增速，到2020年将创53亿吨标煤新高；预计其后30年虽下降到保持年均1亿吨标煤的增速，到2050年仍将达78亿~80亿吨标煤。消费总量增加过快源于粗放：GDP占世界10%、能耗占20%、碳排放占25%，不可持续无疑。舍“推动能源生产和消费革命”别无出路，同时对能源消费总量试行柔性控制。

2）资源管理的难题接二连三。找到矿难，用好矿更难；用好常规资源难，利用非常规资源更难；保数量规模型增长难，数量、质量、生态“三位一体”，资源、资产、资本“三资一体”更难，都是升级要过的坎。

3）变资源强度（或超强）开发为适度开发，变粗放扩张为精细消费，要提高资源效率，更要可持续利用。

4）变单一开发为综合开发，重视资源组合关系和综合评价。对山水关系、水土关系、水矿关系、水沙关系、风沙关系等都要深化研究。国家粮食局原局长聂振邦鉴于我国耕地中的山区坡耕地所占比重较大，2012年指出“大降雨以后带来的都是粮食丰收。比如，历史上1984年和1998年的洪水后，粮食产量分别越过了4亿吨、5亿吨两个大台阶”，可作为山水关系组合的一例。

转方式的实践和探索如下：

1）“土地财政”转型，挖掘土地潜力。2003年以来，土地出让金收入逐渐成为地方政府预算外收入的主要来源，“以土地换经济指标”酿成痼疾，在支持城镇化等地方建设的同时积弊显露。2010年后土地出让金收入不断下降,2011年沿海部分省（区、市）自行试点发债。《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法（试行）》（2013年）拉开土地供给双轨制序幕，促进该市近百平方千米农村集体所有制土地合法入市，农民直接受益。全国将在深化分税制改革中加快土地制度改革，实行土地管理与经营分离，构建城乡统一的建设用地市场，把保护耕地和节约集约用地落到实处，把未利用和低效用地的潜力逐步释放出来。但从全国每年占用耕地300万亩的现状看，进入临界线的18亿亩耕地总量仍面临诸多风险。

2）因地制宜转变用地方式。2012年，国土资源部发布《低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用试点工作指导意见》，确定甘肃、广西、湖北等11个省（区）开展低丘缓坡荒滩开发试点；贵州纳入“全国开发未利用低丘缓坡实施工业和城镇建设试点地区”。起步较早的湖北十堰市开辟“人造平原”（张湾区，2007年）、“工业梯田”（茅剑区，2010年）的山区节地模式；起步更早（2003〜2006年）的浙江省山地丘陵城镇空间形态不规则，面临“两难”：一是城镇建设胁迫山地生态环境；二是山地城镇运营成本高、综合效率低，正摸索前进。宜东、西互通共赢。对资源环境承载力和建设规模要把握好。

3）城市雨洪管理中引进美国东、西部3城市共同提出的“低冲击开发模式（LID）”，以生态为根基，从径流源头入手，应对极端气候事件，既有助于排涝也补给地下水，符合“精明增长”策略。深圳市光明新区和滨海分区（2011年）、武汉市江夏区五里界新城（2012年）先后开始试点，还需加快推进。

4）转变用海方式。近30年来东部沿海地区在40%的海岸线上，围填海造地约1万平方千米，是以牺牲海湾空间和海洋生态为代价的。“十五”以来转变用海方式，沿海城市经环境影响评价建设少量离岸式人工岛（群）：唐山曹妃甸人工岛（龙岛，2005-2010年）直面深水航道；南通西太阳沙人工岛（阳光岛，2006-2008年）、泉州秀涂人工岛（2010年）、漳州“双鱼”岛（2010-2012年）、海口“南海明珠”岛（一期工程2010-2012年）均与港航相关；龙口人工岛群（在建）、招远人工岛群（获批）都有可能改变陆海国土面貌。江苏利用南黄海辐射沙脊群潮汐通道建成大丰港（1998年）、洋口港（2002年），走出了粉砂-淤泥质海岸用于港航产业的一条新路子。

5）转变矿产勘查方式。中央地勘基金管理中心2007年组织跨行业、多工种联合，实现地质资料、信息共享，在内蒙古鄂尔多斯盆地北部实施煤铀兼探，快速发现评价了超大型、世界级的大营铀矿，增强了东胜铀矿基地的资源实力、提高了国内核能资源保障程度，对转变地质矿产勘查方式和机制、矿业权管理模式也有推动作用。中国北方砂岩型铀矿新一轮找矿工作正在大范围进行，尚待建设多矿种兼探理论体系。

6）转变矿产开发利用方式。2010年设矿产资源节约与综合利用专项成效显著。内蒙古利用锡林浩特、伊敏的褐煤制天然气，能源效率50%，在煤化工项目中耗水较低，2020年适宜规模600亿立方米。对低品位铁、铜矿的选矿和加工利用，陕西柞水大西沟菱铁矿（2009年）、湖北长阳火烧坪高磷鲕状赤铁矿（2011年），联合选矿工艺均获突破。列为全国第一批资源危机矿山的云南个旧锡矿，通过云锡集团公司与中南大学合作（2004-2011年）“归一矿权、整合资源”，合理配置勘、采、选产能，全区资源储量和矿石产量大幅度增长，公司连续7年实现锡产量稳居世界第一，创造了“区域矿山”建矿新模式。广西平果铝土矿改革采矿用地方式试点（2005-2012年），以租代征,已完成工程复垦3330亩，还地于民1800亩（其中70%以上为耕地），政府、企业、农民三满意。矿产资源税费改革的动作大，要把握好方向。

7）试水“国土文化”线索。“国土文化”喻为因地而兴、乘势创意或触景生情的精神和物化的人文升华。鉴于认识上存在多解性，仅从70多项世界文化遗产和非物质文化遗产窥其一角：在“世界文化遗产”和“双遗产”（21世纪获准的占40%）中，四川都江堰（2000年）以无坝分水为特征的水利工程引岷江水润泽“天府”沃土，河南嵩山脚下秉承“天地之中”传统宇宙观的登封古建筑群（2010年）观天测影、鉴证中原，山西五台山（2009年）和杭州西湖（2011年）以“山水国土”之躯凝聚僧、俗原真文化之魂，云南元阳县哀牢山南麓哈尼族17万亩梯田（2013年）层峦叠翠、千年不溃；中国“人类口述和世界非物质文化遗产”中，蒙古长调（马日图道，2005年）是大草原的空灵绝唱，传统蚕桑丝织技艺（2009年）供养了亚欧陆、海“丝绸之路”1500年，青海黄南藏族自治州以同仁县隆务寺藏传佛教文化为中心的热贡艺术（2009年，“热贡”汉语意为“金色的谷地”）历久不衰，福建妈祖（林默，2009年）是海峡两岸居民心目中的“航海保护神”，浙江龙泉青瓷窑艺（2009年）以当地的优质白瓷土和紫金石为原料等，都是国土折射文化、文化滋育国土的投影。

04

重视国土空间属性，发挥大国整体优势

中国作为国土形态崎岖、立体空间辽阔的亚洲大国，时空不均衡性复杂并富有特色，待探索的未知领域多。

1）加深认识陆域、海域、空域、深部等“多圈层”国土并使它们联通互动。我国陆疆广布除西亚外的泛亚洲大陆，经向分3个地形台阶，纬向跨4个气候带，乌鲁木齐居于离海最远的亚洲地理中心（2012年），中国在东半球的同纬度国土优势与同经度国土劣势并存。前者指长江以南山地丘陵在世界中低纬度（北纬23°〜33°）沙漠带中山青水秀，亚热带“宝地”独具一格；后者指东经70°〜90°区间北有俄罗斯的西西伯利亚平原和中亚图兰平原（号称亚欧大陆“世界大平原”的亚洲组成部分），南有南亚的恒河平原和印度河平原，中国西部大高原和沙漠盆地横亘其间。濒、邻全球两大洋的中国海，每年航行的中外船舶达400多万艘次；耸立到大气对流层的青藏高原自成高寒气候带，并影响全球大气环流。

2）陆域西部高原广阔、多方位边疆高耸（其中众多山口既是地面交通也是空中气流通道，如新疆准噶尔盆地西阿拉山口和额尔齐斯河口迎来大西洋水汽，区域气候明显优于南疆的塔里木盆地），基础设施建设难度大、成本高，重点生态功能区连片集中；东部沿海平原丘陵相对狭小，而农业用地与城镇建设、工业用地需求高度重合，生态用地排不上队；中国海纵长横瘦、万里海疆南悬北紧，要求持续性俯瞰、巡航值守戍边，对离岛加强管理、建设。

3）全国立体交通距离和运输量大，有赖于大覆盖面的综合交通、通信特别是重载物流通达性才能促成统一的大市场、催生大产业，进而发挥大国全时空的整体优势。“大而散”是大国之大忌。

4）区域协调互动发展，陆海形制、地形台阶和气候分带决定了我国人口、经济密度的不均衡性，远距离西能东输、西电东送、西矿东运，长江流域南水北调、松花江流域北水南调的大流向难以逆转，西水的南北调剂也应提上议程，逐步深化中高纬度二级高原与华北、东北平原，中低纬度二级高原与中南、华南山地丘陵的联动互补关系。

重空间的实践和探索如下：

1）国家海洋局2013年重组，推进立体巡航，加强海洋统一监管，以中国海警局名义开展海上维权执法；2006年正式成立三亚飞行情报区（FIR,亦即责任区），管制南海北部28万平方千米空域，长年提供优质空交服务（北纬15°以南空域交通管制权仍然“旁落”）；“高分一号”对地观测卫星2013年首发，“十二五”期间系列继发，到2020年形成具有时空协调、全天时、全天候、高分辨率全球观测能力的空间信息产业链；“蛟龙号”载人潜水器2012年在马里亚纳海沟深潜创纪录的7062米；中国地质科学院的“深部探测技术与实验研究”专项（2008-2012年）与世界同步，使我国进入国际深部探测大国行列。

2）依附陆、海、空域国土的交通运输线性工程开辟了分层次“流的空间”，对广幅员、多方位、多层面的静态国土而言，它既是牵合力、内聚力，也是外向的拓展力：①作为大陆国家的首选交通基础设施，全国现有铁路运营里程11万千米（不到美国的一半，而客、货运营密度远超过美国），居世界第二位，运力持续紧张。其中占国土总面积70%的西部地区铁路运营里程只占全国的30%，青藏铁路2006年全线开通后，“十二五”除建设延伸线外将扩大到连通青、藏、新、甘、川、滇的高原铁路网。重庆创意第三亚欧（“渝新欧”）大陆桥新“桥头堡”，开辟从长江到莱茵河的陆上多国（实体经济）联运通道于2012年通车运营（其综合运输成本将与海运基本持平），“蓉（新）欧快铁”接踵而上，激活了第二亚欧大陆桥中西段的运输能量。②2012年公路运营里程423万千米（其中二级以上占11.8%，总量只有美国的60%-70%），高速公路9.6万千米（约与美国持平），稳居世界第二位，其网状运行串联众多城市群的人流物流。③内河通航里程13万千米，居世界第一位,但千吨级航道里程只占通航里程的10%（相当于美国的1/6、德国的1/7），航道整治对中西部沿长江区域、西南和中南腹地等新的经济支撑带至关重要。④江海联运，舟山新区（2011年）以第四代港口为目标建设江海联运的国际物流岛和大宗商品国际枢纽港，增强国家战略资源综合保障能力；珠三角江海联运、海轮进江，2012年八大口门通航能力全面提高，高等级航道网常年通达广西梧州、贵港。⑤《“十二五”综合交通运输体系规划》（2012年）要求到2015年初步形成以“五纵五横”为主骨架的综合交通运输网络（“五纵”只穿行国土东半部，东经105°以西的半壁江山无一纵轴，陷于“东密西空”），相对有利于资源均衡开发、提升国土区位，交通运输安全以基于国土的通道安全居首，也符合客观规律。

3）以下都起着压缩国土时空，加速陆、海区域一体化的作用：①铁路客运、货运分离，时速380千米的客运高速铁路2013年突破1万千米，稳居世界第一位，2020年将达12万千米，率先进入“高铁时代”；穿行山区的大秦煤运铁路2007年运量3亿吨、2010年4亿吨，一再刷新世界铁路重载纪录,加固秦皇岛港的世界最大能源输出港地位，从大同向西延伸经包头、额济纳、哈密到昌吉将军庙，将形成北疆“一横”的能源铁路。②东西向的太平洋水系与铁路干线互为前沿与腹地：前者汇集中西部支流东入四海，分叉状流域西散东束，腹地相对空阔；后者相反相成，多“桥头堡”路网西聚东分，口岸集中，腹地广大，源于国土非均衡现状的“倒挂”顺理成章。③江海联运、海铁联运、公铁联运、空铁联运、地空联运等集成形式常态化，在提升综合交通运输水平的同时也活化了立体国土机能。

4）国土空间信息化，国土资源部“金土工程”一期（2006〜2010年）和“数字国土”工程（1999〜2010年）全面完成，基本建成全国“一张图”和“三大平台（政务办公平台、综合监管平台和公共服务平台）”，信息技术在国土资源调查评价、政务管理和社会服务中得到广泛深入运用，为转变资源管理方式提供技术支撑。我国测绘工作正从数字化测绘向信息化测绘的新阶段转化与跨越，全面开展第一次全国地理国情普查；中国地质调查局2012年建成地质调查数据网，有望根本改变我国传统地质调查公益数据信息服务方式;数字海洋建设，“我国近海资源调查专项”（908专项，2004〜2012年）初步建成“中国近海数字海洋信息基础框架”。我国地面光纤通信网在21世纪迅猛增长，西部和边远地区更适合卫星通信的应用，从传输型过渡到信息型的通信卫星将向全球网络的更广阔空间发展。对地观测技术列入国家中长期科技发展规划纲要，“十二五”期间将发射最高分辨率达1米的10颗遥感卫星，实现全方位、立体化对地观测。北斗导航卫星2012年已覆盖亚太地区，2013年完成区域组网并开始商用服务，2020年将覆盖全球。中国地质调查局借以建立野外地质调查-管理-安全保障服务相结合的天地一体化模式，已在西南、西北、东北3大区的27个野外项目组示范应用。

05

全球配置资源、利用两种资源

初步认知如下：

1）国际上矿产资源和生态产品“供需一体”的只有美国、俄罗斯、加拿大、澳大利亚、巴西等少数资源与生态大国，此外的大多数国家都处于“供需分离”状况。“资源配置全球化、资源管理生态化”已成资源领域的主流趋势。中国属于供需分离的资源和生态大国，要积极推进矿物能源、大宗矿产资源和海洋产业的全球化。

2）我国在煤基能源消费总量连年递增的高位下，保持90%的能源自给率是一把双刃剑：高自给率=高碳能源结构=高排放。要适度“松绑”，应对国际上“中国能源威胁论”的重点应放在已很普遍和严重的生态胁迫上。

3）从“十一五”末开始四方引气一“气化中国”（西气东输+西气西用），加快了能源结构调整的步伐，给中国降低能源消费总量中煤炭占比的“百年减半”预期带来新的转机。其中，以泛亚陆、海域西气东输和西油东运为主渠道，中亚（里海）输油气管道+印度洋油轮航线是中国能源的生命线。重建世界级航海大国、实现“国油国运”和远洋大宗货物自运是时代的需要。

4）立足亚欧大陆、海陆相携、东西并进的资源利用全球化战略。本着“大国是关键、周边是首要、发展中国家是基础、多边是重要舞台”的原则，在中国-东盟自贸区（CAFTA，2010年）的基础上，从周边向外梯次发展。东、南亚方面，借助东盟2011年提出包括中、日、韩、印、澳、新在内的“区域全面经济伙伴关系（RCEP）”，逐步建立以中国为主体的亚、澳3个区域经合组织的多边自贸区协议；中、西亚方面，推进从东到西、覆盖30亿人口的“丝绸之路经济带”；太平洋方面，既参与美国“跨太平洋伙伴关系协议（TPP）”，又建立与之逆向、错位发展的跨太平洋与南、北美洲国家的经贸往来；印度洋方面，建立沿、跨印度洋与亚、非国家的经贸合作关系，合作对象兼有发达经济、新兴经济和发展中经济，虚拟经济、实体经济和资源富集国群体，总的是陆海交互、多方位、复合性和渐进式的。

5）我国既成的“全球矿产资源消费中心”负担沉重、话语权不足，转向“全球矿业资本中心”愿景是一个长期的过程，要锲而不舍地坚持转型。

全球化的实践和探索如下：

1）立足国内找矿，国务院《关于加强地质工作的决定》（2006年）、国土资源部构建地质找矿新机制（2010年）推动找矿进入新一轮活跃期，累计形成一批10亿吨级铁矿基地、亿吨级铝土和锰矿基地、千万吨级铜和铅锌矿基地、百万吨级钼（钨）和镍矿基地、万吨级锡矿和铀矿基地、千吨级金矿基地。新疆“358”地质找矿项目（2008年）、青藏地矿调查与评价专项（2009年）都有重大突破（其开发条件亟须经济社会评估），青藏地质科技集成成果2011年获国家科技进步特等奖。油气资源调查圈定昆仑-兴蒙构造带等5片远景区，页岩气划分上、中、下扬子及邻区等5大区。

2）我国企业“走出去”以大型、超大型矿山为主要目标在近30个国家控股、参股逾百座非油气矿山，对短缺的金刚石、钻、铀、铂族和大宗的铁、铜、镍等矿种均获成效，但比同矿种的进口量仍不足道。2010-2012年“国外矿产资源风险勘查专项”支持五大洲60个国家（地区）的铜、金、铁、镍、铀等840多个项目，补助中央财政资金和拉动社会资金额度为往年的10倍以上，掌控了一批国外优质矿产资源，有待比选整合。与此同时，“走出去”失败、受损的案例仍多，要从国际合作项目所处的发展阶段和经济周期上总结经验教训。

3）由中国地质科学院牵头、与亚欧20国合作的1:500万亚洲地质图，中、俄、蒙、哈、韩5国合作的1:250万北中东亚及邻区地质图系于2012年编制完成，可视为“立足亚欧大陆”的派生科技成果。

4）新疆参建“丝绸之路经济带”。古丝绸之路（南线）穿过“世界屋脊”帕米尔高原，高原分“八帕”原属中国，1890年“英俄协定”后其中五帕划给沙俄（现属塔吉克斯坦）,一帕划给阿富汗，只有东南斜坡上的两帕（郎库里帕米尔、塔克敦巴什帕米尔）留在中国，已逾百年。2003年以来在南疆塔什库尔干（西昆仑山区）发现一系列规模较大的早古生代海相火山沉积型磁铁矿，处于“帕米尔构造结（印度板块与欧亚大陆碰撞挤压最强烈的部位）”，因独具特色而命名“帕米尔式铁矿”，它以“知识国土”形式将向中亚地区产生“溢出”效应。

5）中国环球大洋综合科考（2005〜2012年）已完成23航次，“海洋一号”考察船在三大洋发现17个海底热液区（俗称“黑烟囱”），占全球30多年科考发现“黑烟囱”总数的1/10；我国作为“先驱投资者”继2001年在东北太平洋首获国际海底7.5万平方千米多金属结核矿区后，2011年在西南印度洋再获1万平方千米硫化物矿区，2013年在西北太平洋又获3000平方千米富钻结壳矿区。

6）2010年比选宜于我国开发国际土地资源的10个国家：亚洲6个（印度尼西亚、越南、柬埔寨、老挝、泰国、缅甸），跨亚-欧洲1个（俄罗斯），南美洲2个（巴西、阿根廷），非洲1个（尼日利亚）。其分为4类：一是耕地开发殆尽、低运行成本型（越南、泰国）；二是耕地资源充足、高运行成本型（俄罗斯、柬埔寨、老挝、缅甸），可望粮食返销；三是耕地资源充足、低运行成本型（巴西、阿根廷）；四是耕地资源充足、高风险型（印度尼西亚、尼日利亚）。倾向以二、三为主合作开发。此外，非洲还有水土资源丰富的苏丹等国可进行排比。

7）在联合国亚太经社会倡导下，由中国、韩国和蒙古国合作的“戈壁荒漠超级电网”项目已签署谅解备忘录，并制定了行动方案。立项旨在把中国北部和蒙古国的风电、光电输往韩国。有了坚强、智能电网，戈壁荒漠也可以派上用场。

06

树立资源利用升级的地方样板

1）山西省是煤炭资源大省，累计探明储量6500亿吨（其中1000米以浅2700亿吨，占41.5%），60年采煤120亿吨（1952〜2012年，实为137亿吨，全省人均381吨），动用200亿吨探明储量（占浅部储量的7.4%）。资源虽有保障，但“一煤独大”，面临4个压力：产业过于单一，煤、焦、电、冶金4行业＞85%；粗放型、初级化，能耗、污染高于全国平均水平2倍；采1吨煤破坏2.48吨水（总计340亿吨，相当于每年南水北调量的85%）,采空区2万平方千米（占全省面积的1/8，超过北京市面积），GDP总量和人均GDP排在中部地区后列，出现“资源诅咒”现象。2010年作为“国家资源型经济转型综合配套改革试验区”进行全省域、全方位、系统性改革，重新认识煤,科学定位煤，深度利用煤，以煤为基，煤电联动，多元发展，新任省委书记提出“绿化山西、气化山西、净化山西、健康山西”的目标，要求“五气兼筹”（除天然气外，石炭-二叠纪煤系的煤层气、页岩气和致密砂岩气呈互层状,必须综合勘查、开发，还有煤制天然气和闭坑矿井的残留煤层气），推广使用甲醇汽油，“再造一个新山西”。2013年相继出台“煤炭产业20条”“低热值煤（煤砰石）发电20条”“煤层气20条”，以新机制推进煤、气、电合作共赢，探路能源审批体制改革，试点煤与煤层气两权合一、整体开发，与北京企业合作，将建成全球最大的分布式清洁能源体系（煤矿乏风及低浓度瓦斯氧化发电项目），中国（太原）煤炭交易中心2013年发布了“中国太原煤炭交易价格指数”，有“破竹之势”。煤城长治市盘活民间资本、延伸循环产业链,走上了转型快车道。这是以改革促升级的示范省，值得高度重视。

2）与山西省搭界的呼包银榆经济区（2012，亦称黄河“大河套”）是兼产粮食、能源的全国经济增长的精华板块。作为综合能源基地，天然气、煤层气、煤、石油和风能、太阳能资源丰富，在区位上犹如国家的“能源心脏”，其整体功能定位向南经“西三角”到防城港共同托起东经105°~110°区间在综合交通运输网络的第五纵轴（与城市带实际上的“第三纵轴”重合）地位;在开源上：一是探索非常规能源，鄂尔多斯盆地兼有海相、海陆交互相和陆相3套页岩，其中以石炭-二叠纪海陆交互相岩系的页岩气最富潜力，陕西延长石油集团2011年在其南的延安下寺湾打成了全国第一口陆相页岩气出气井;二是开拓核能资源，2012年在东胜煤田发现和评价的大营铀矿，对综合能源基地如虎添翼。在节流上：一是大力发展现代煤化工循环产业，探索高碳能源的低碳利用，也是经济转型升级的示范区；二是鄂尔多斯首个深部咸水层存储CO2示范工程2012年建成。在创新驱动上：榆神工业区正着力打造全国能源科技示范基地等“四个基地”，综合跨越发展；在生态建设上，亿利集团长年改造全国第七大沙漠库布齐沙漠（面积1-1万平方千米）、发展沙生产业、营造“沙地绿洲”堪称壮举；在转型升级上，原“一煤独大”的乌海市“十一五”构建循环经济产业链，取得了变“粗放开发”为“精细加工”、变“依托资源”为“超越资源”的重要经验，也有先导意义。

这一省、一区占了“十二五”规划全国综合能源基地的2/5,还有汾河谷地、河套平原等商品粮基地，在我国腹心(中部和近西部)地区举足轻重,与资源利用升级高度契合，宜推进省(区)、部联通互动，加速转型。

07

升级指标体系

围绕：功能(Function)、区位(Location)、密度(Density)、可通达性(Accessibility)、对外开放(Deregulate)或国际化(Foreign)等参数构建国土资源利用升级指标体系，体现改革红利、开放活力、内需潜力、创新驱力的“集合动力”。待研究。